TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL
Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo
de la Circunscripción Judicial del estado Táchira
San Cristóbal, 29 de abril de 2026
216º y 167º

ASUNTO: SE21-G-2010-000008.
SENTENCIA INTERLOCUTORIA CON FUERZA DEFINITIVA N° 016/2026
I
DE LA RELACIÓN DE LA CAUSA

En fecha 27 de octubre de 2009, se recibió ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de los Tribunales Laborales, la abogada Yelena Elsy Cera de la Cruz, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 38.915, actuando con el carácter de coapoderada judicial del Ejecutivo del estado Táchira, interpuso recurso contencioso administrativo de anulación de acto administrativo, contra el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL). (fs. 01 al 52).
En fecha 02 de noviembre de 2009, el referido Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, se recibió expediente y a su vez se le dio entrada. (Fs. 53)
En fecha 03 de noviembre de 2009, el Tribunal Superior Primero del Trabajo de esta Circunscripción Judicial, mediante auto declinó la competencia para conocimiento del presente asunto al Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, con sede en la ciudad de Barinas, estado Barinas. (fs. 54 al 59).
En fecha 06 de noviembre de 2009, se ordeno remitir el expediente al Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, con sede en la ciudad de barinas, estado Barinas. (fs. 59)
En fecha 08 de marzo de 2010, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, le dio entrada al presente asunto. (fs. 60)
En fecha 11 de marzo de 2010, el referido Juzgado mediante auto, acordó solicitar a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) Táchira, Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa. (Fs.61)
En fecha 26 de enero de 2017, el Juzgado Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, dictó Sentencia Interlocutoria con Fuerza de Definitiva N° 011/2017, mediante la cual se declara la PÉRDIDA DEL INTERÉS en la presente causa. (Fs. (63 al 64).
En fecha 13 de febrero de 2017, se emitió auto mediante el cual se aboco de oficio el Juez Suplente Dr. Ángel Daniel Pérez Urbina. (Fs. 65).
En fecha 14 de junio de 2017, se recibió ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira a la abogada Yelena Cera de Cruz IPSA. 38.915 quien consigna diligencia mediante la cual solicita sea revocada la sentencia interlocutoria con fuerza definitiva dictada en la presente causa. (fs. 66 al 68)
En fecha 19 de junio de 2017, se emitió el presente auto para dejar sin efecto el auto de fecha 13 de febrero de 2017 y se ordeno notificar sentencia interlocutoria con fuerza definitiva N° 011/2017 de fecha 26 de enero de 2017. (Fs. 70).
En fecha 20 de junio de 2017, se libraron oficios Nros. 659/2017 y 660/2017, dirigidos a la Procuraduría General del estado Táchira y Gobernación del estado Táchira. (fs. 71 y 72)
En fecha 27 de junio de 2017, el Alguacil de este Tribunal, deja constancia de los resultados de las notificaciones siendo su resultado POSITIVO. (Fs. 73 al 74).
En fecha 29 de junio de 2017, Se recibió ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, a la abogada Yelena Cera de Cruz IPSA. 38.915 co-apoderada judicial del ejecutivo del estado Táchira consigna escrito de apelación. (fs. 75 al 77).
En fecha 03 de julio de 2017, se dictó auto mediante el cual se oye apelación en ambos efectos. (fs. 78).
En fecha 10 de julio de 2017, se libró Oficio No. 827/2017, dirigido al Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región Centro Occidental. (F.s 79).
En fecha 02 de octubre de 2017, el alguacil de este Tribunal, deja constancia de los resultados de las notificaciones siendo su resultado POSITIVO.(fs. 82 al 83).
En fecha 06 de diciembre de 2017, se cierra por ser remitido al Juzgado Nacional Centro Occidental. (Apelación). (fs. 89).
En fecha 23 de abril se solicita abocamiento (fs. 91 al 94).
En fecha 30 de abril del 2024, la apoderada de la Gobernación, consigno el cumplimiento de la comisión. (Fs. 99 al 116).
En fecha 26 de noviembre del 2024, se reanudo la causa. (fs-. 100).
En fecha 19 de febrero del 2025, se ordeno pasar la causa al Jueza ponente ra. Martha Elena Quivera. (fs. 103).
En fecha 07 de mayo del 2025. El Juzgado Nacional de la Región Centro Occidental, dicto sentencia mediante la cual declaro:
Primero: Su competencia para conocer del Recurso de apelación, interpuesto por la ciudadana Yelena Elsy Cera de la Cruz, actuando en este acto con el carácter de co-Apoderada Judicial del Ejecutivo del estado Táchira, contra el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en virtud del recurso de apelación contra la sentencia dictada en fecha 26 de enero del 2017, por parte del Juzgado Superior estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, a través de lo cual declaró PERDIDA DEL INTERES PROCESAL en el Recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
Segundo: Con lugar el Recurso Ordinario de apelación interpuesto, por la ciudadana Yelena Elsy Cera de la Cruz, actuando en este acto con el carácter de co-apoderada judicial del Ejecutivo del estado Táchira, contra Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).
Tercero: se revoca la sentencia dictada en fecha 26 de enero del 2017, por parte del Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, a través de la cual declaró PERDIDA DEL INTERES PROCESAL, en el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto.
CUARTO: SE ORDENA REMITIR el presente expediente al Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, a los fines de que se pronuncie sobre la admisión de la presente demanda de nulidad interpuesta por el Ejecutivo del estado Táchira, contra el Instituto Nacional de Prevención de Salud de Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL).

En fecha 21 de abril de 2025, se recibe la presente causa, mediante oficio N° JNCARCO/819/2025, de fecha 14 de julio de 2025, proveniente del Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al presente de expediente de nomenclatura del precitado Juzgado VP31-Y-2017-000250, contentivo de una (01) pieza principal constante de ciento dieciséis (16) folios útiles, contentivo de Recurso Contencioso Administrativo en apelación, interpuesto por la ciudadana Yelena Elsy Cera de la Cruz, venezolana, C.I V-9.242.758, en contra del Instituto Nacional de Prevención de salud y seguridad
Efectuado el estudio pormenorizado de las actas que conforman el presente expediente, procede este Juzgador a decidir sobre la admisibilidad de la acción judicial, para lo cual, observa:
II
DEL CONTENIDO DEL LIBELO
Alega la parte actora:
“Yo, YELENA ELSY CERA DE LA CRUZ, venezolana, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad No. V-9.242.758. Abogada e inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No. 38915, de este domicilio y civilmente hábil: actuando en este acto con el carácter de Co-Apoderada Judicial del Ejecutivo del General del Estado Táchira David Augusto Niño Andrade, debidamente autenticado Estado Táchira, según instrumento Poder que me fuere conferido por el Procurador por ante la Notaría Pública Primera de San Cristóbal, Estado Táchira, en fecha 04 de marzo de 2009, anotado bajo el No. 41. Tomo 34 de los libros de autenticaciones llevados por esa Notaria el cual agrego en copia simple marcada con la letra "A" cuyo original presento para su debida confrontación y devolución. Ante usted, con el debido respeto y acatamiento interpongo Recurso Contenciosos Administrativo de Anulación conjuntamente con medida de suspensión de efectos, contra la Providencia Administrativa No. PA/US/T/012-2009 anexo marcada "B" y la Planilla de Liquidación No. 0236 de fecha de emisión 24 de abril de 2009 anexo marcada "C". Notificada en fecha 27 de abril de 2009, emanada de la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure, todo conforme a las circunstancias de hecho y fundamentos de derecho aquí expuestos de la siguiente forma: DE LOS HECHOS
En fecha 21 de enero de 2009, el funcionario Ing. Jackson Gregorio Hernández San Juan, se hizo presente en la oficina sede de la Dirección de Política y Participación Ciudadana del Ejecutivo del Estado Táchira, aproximadamente las 10:45 de la mañana, siendo atendido por el ciudadano Hugo Humberto Saavedra Fontiveros, titular de la cédula de Identidad No. V-12.973.507, en su condición de Jefe de Oficina, una vez explicado el motivo de la actuación, se solicitó la presencia del Delegado de prevención. Por cuanto para ese momento no había sido designado, no existe se solicitó la presencia de un trabajador, acudiendo el Sr. Deybison Rubio Jaimes. Habiéndose iniciado la inspección, el ciudadano Hugo Humberto Saavedra, solicitó su suspensión a las doce del medio dia (12:00 m), en razón de que por horario de trabajo, a partir de ese momento, los trabajadores tienen el tiempo correspondiente al almuerzo, pues el horario de trabajo en dicha dependencia, está comprendido entre las ocho de la mañana (8:00 am) y las doce del mediodía (12:00)m) y en la tarde desde las dos (2:00 pm) hasta las seis (6:00 pm) los días lunes y los demás días hábiles de la semana, hasta las cinco y media de la tarde (5:30 pm). Por lo tanto, el funcionario que atendió al inspector del INPSASEL, le pidió que suspendiese la inspección y la continuase durante el horario de trabajo en la tarde. Esta cuestión generó un malentendido, que fue interpretado por el funcionario actuante como una obstaculización a la actuación llevada a cabo. Toda la situación dio lugar a que se produjese en fecha 5 de marzo de 2009, propuesta de sanción suscrita por el funcionario Jackson Gregorio Hernández San Juan, quien en vez de aplicar el procedimiento que establece el artículo 123 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, relativo a la posibilidad de advertir y aconsejar al empleador o empleadora por una sola vez, dio inicio a un procedimiento sancionador. Consideramos que era procedente la aplicación del artículo 123, ejusdem, en virtud de que a la fecha de la inspección, el día 21 de enero de 2009, hablan transcurrido apenas catorce (14) días desde la toma de posesión y asunción de las nuevas autoridades del Ejecutivo del Estado Táchira. Así las cosas, y habiéndose omitido las actuaciones de advertencia y recomendación, en fecha 27 de abril de 2009 mi representada fue notificada de la Providencia Administrativa No. PA/US/T/012-2009 y la Planilla de Liquidación No. 0236, donde se impone la sanción prevista en el Artículo 120 numeral 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, arrojando un monto de TRESCIENTOS CUATRO MIL NOVECIENTOS VEINTE BOLIVARES FUERTES CON CERO CENTIMOS (Bs. 304.920,00).EL DERECHO1.- En relación con la competencia: La potestad sancionatoria atribuida al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), conforme al artículo 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), aparece establecida en los siguientes términos: Articulo 18. El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales tendrá las siguientes competencias: (...)7. Aplicar las sanciones establecidas en la presente Ley. Esa competencia se encuentra atribuida en forma expresa al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, por lo tanto, no puede ser ejercida por órganos creados por normas de rango sublegal, como es el caso de las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (Diresat),De lo anterior se desprende que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) no es competente para la imposición de la sanción que fue aplicada a mi representada Tan es asi que en el portal web del Instituto Nacional de Prevención. Salud y Seguridad Laborales, aparece el siguiente texto en relación con las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores: El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (Inpsasel), en sus estructura organizativa contará con un nivel operativo desconcentrado conformado por las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (Diresat), estas unidades prestarán atención directa al usuario, trabajador, trabajadora, empleador y empleadora. Las Diresat ejecutarán los proyectos del Inpsasel, haciendo énfasis en la creación de una cultura para la prevención y promoción de la salud en los centros de trabajo, también contarán con una atención integral del trabajador y trabajadora, prestando asesoria técnica especializada en las áreas de Medicina Ocupacional, Salud, Higiene, Ergonomía, Seguridad y Derecho Laboral. Así mismo, prestarán servicios de evaluación de ambientes y condiciones de trabajo, investigación de accidentes de trabajo, trámites para la certificación de servicios de salud ocupacional y la conformación de los Comités de Seguridad y Salud Laboral. Del transcrito texto se desprende que las Direcciones Estadales de Salud, no poseen competencias sancionatorias. Por su parte, el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dispone lo siguiente: Articulo 19. Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos: 1. Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal. 2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley. 3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución. 4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. Por lo tanto, de la lectura e interpretación de la norma transcrita, puede concluirse que frente al supuesto de incompetencia de la autoridad que dictó el acto, la consecuencia jurídica prevista es la nulidad absoluta del acto administrativo de que se trate 2.- En relación con la debida proporcionalidad de la sanción y la advertencia recomendación previa: El artículo 123 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, dispone lo siguiente: Articulo 123. El funcionario de inspección y supervisión competente en la materia, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y siempre que no pongan en peligro la integridad física o la salud de los trabajadores y las trabajadoras, podrá advertir y aconsejar al empleador o empleadora por una sola vez, en vez de iniciar un procedimiento sancionador. En estos supuestos dará cuenta de sus actuaciones a la autoridad competente de dicho instituto. El funcionario fijará un plazo perentorio para el cumplimiento de las advertencias o recomendaciones, vencido éste se iniciará el proceso sancionatoria. Esta norma plasma el principio del debido proceso, en cuanto garantiza a los empleadores la posibilidad de enmendar su conducta en aquellos casos en que sea procedente, y, si bien está redactada de manera facultativa, debe extenderse su aplicación en todos aquellos casos en que favorezcan al presunto infractor siempre que las circunstancias del caso así lo aconsejen. En el presente caso, no se determinó que el Ejecutivo del Estado Táchira haya incumplido sus obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, por tanto, la sanción resulta desproporcionada, máxime cuando se ha podido cumplir con la advertencia y recomendación previa, y tal garantía no fue respetada. Aunado a lo anterior, se aprecia que la sanción de multa se impuso por el término medio, sin que la misma se haya fundamentado en elementos objetivos, pues si este hubiese sido el caso, ha debido imponerse en su término mínimo
3.- En relación con el principio de la legalidad.
Concatenando con lo anteriormente expuesto, tenemos Ciudadano Juez, el haber dado inicio al procedimiento sancionatorio configuro la violación del artículo 123 de la LOPCYMAT, el cual sostiene que: "El funcionario de inspección y supervisión competente en la materia podrá advertir y aconsejar al empleador o empleadora por una sola vez, en vez de iniciar un procedimiento sancionador En estos supuestos dará cuenta de sus actuaciones a la autoridad local de dicho Instituto.
Ejercicio de su poder de autotutela o de ser declarado nulo por las autoridades judiciales competentes, mediante el ejercicio de acciones judiciales provistas por el propio ordenamiento jurídico como instrumento de colaboración ciudadana para el resguardo y vigilancia de la juridicidad y el logro de la justicia...
El autor Rojas Hernández, Jesús David en su libro "Los Principios del Procedimiento Administrativo Sancionador como limites de la Potestad Administrativa Sancionatoria sostiene al comentar lo expresado por los autores Carretero Pérez, A. y Carretero Sánchez, A. (1.995) que: "... la Potestad sancionadora de la Administración es reglada en aquellos supuestos en que una norma previa delimita la conducta administrativa, de manera que la Administración no puede actuar con criterios de oportunidad...".
En el caso que nos ocupa previo al inicio del procedimiento sancionatorio debe cumplirse con lo establecido en la ut supra norma indicada y no como ocurrió en el procedimiento administrativo sancionatorio al que se sometió a la Gobernación del Estado Táchira, bajo criterios de arbitrariedad, puesto que se desconoció el articulo 123 señalado, que de forma muy clara condicionaba la conducta de la administración para dar inicio o no, al mencionado procedimiento, conducta que vilo el artículo 137 Constitucional y acarrea la nulidad del mismo..
En todo caso este Tribunal como controlador de la actividad administrativa goza de la competencia de declarar la nulidad por cualquier otro criterio de nulidad absoluta.
4.- En relación con la improcedencia de las sanciones de multa a los Entes Públicos Territoriales
En relación al procedimiento de imposición de multa instaurado por la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure, es importante mencionar lo que establece el Artículo 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, la cual es aplicada a los estados de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, que menciona:
Artículo 16.- "Los bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes a la Nación, no están sujetos a embargo, secuestro, hipoteca o ninguna otra medida de ejecución preventiva o definitiva.
En consecuencia, los Jueces que conozcan de ejecuciones contra el Fisco, luego que resuelvan definitivamente que deben llevarse adelante dichas ejecuciones, suspenderán en tal estado los juicios, (+) sin decretar embargo, y notificarán al Ejecutivo Nacional, para que se fijen, por quien corresponda, los términos en que han de cumplirse lo sentenciado
De lo antes expuesto, se puede determinar que en todo momento se menciona a los procedimientos judiciales y no de la ejecución de sanciones a las Entidades Territoriales de la República por via administrativa, ahora bien, si por via judicial, el articulo antes descrito excluye la posibilidad de que le sea aplicada cualquier medida preventiva o definitiva a la República, los Estados y Municipios, aún más excluyente lo es por via administrativa; lo que califica nuestro alegato de improcedencia de la ejecución del acto administrativo emanado de la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure a través de Providencia Administrativa indicada supra...
La Ley de la Administración Financiera del Sector Público del Estado Táchira, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Táchira, número Extraordinario 2173 de fecha 28 de Noviembre de 2008, en su artículo 56, menciona como pasivo de la Hacienda del Estado... los compromisos originados en sentencia definitivamente firme con autoridad de cosa juzgada o reconocidos administrativamente de conformidad con los procedimientos establecidos en la Ley respectiva y en el Reglamento de esta Ley", así mismo en el artículo 80 ejusdem se prevé:
Articulo 80.- Los embargos y cesiones de sumas debidas por el Tesoro Estadal y las oposiciones al pago de dichas sumas, se notificarán al funcionario ordenador del pago respectivo, expresándose el nombre del ejecutante, cesionario u oponente y del depositario si lo hubiere, a fin de que la liquidación y ordenación del pago se haga a favor del oponente, cesionario o depositario en la cuota que corresponde. En caso de varias oposiciones relativas a un mismo pago, se nombrará un solo depositario, con quien se entenderá exclusivamente el ordenador respecto de la cuota que debe pagarse por razón de todos los embargos u oposiciones, Las oposiciones, embargos o cesiones que no sean notificadas con los requisitos de este artículo, no tendrán ningún valor ni efecto respecto del Tesoro
Es evidente que ni la legislación nacional, ni la legislación estadal consideran como Pasivo de la Hacienda Pública a las acreencias o derechos declarados por vía administrativa; por lo que, en el supuesto caso de que la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure considere la imposición de multa al Ejecutivo Estadal, la misma no es procedente, ya que la Gobernación del Estado no puede realizar pago por multas provenientes de sanciones administrativas, siendo considerados como pasivo de la Hacienda Pública del Estado, las acreencias o derechos declarados por sentencias de Tribunales competentes, no es este el presente caso, ya que lo expuesto por la
Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure constituye una mera providencia administrativa sancionatoria.
5.- En relación con el Principio de inmunidad Tributaria y Fiscal
La doctrina y la jurisprudencia han admitido que la inmunidad fiscal de las entidades públicas y sus dependencias respecto a cualquier tipo y especie de Impuesto es una consecuencia de la naturaleza sustancial del hecho imponible, en correspondencia con su causa juridica. El presupuesto de hecho de todo impuesto tiene naturaleza económica, lo que consiste en una actividad o situación económica de la cual resulta su capacidad contributiva. La capacidad contributiva significa la apreciación por parte del Legislador de que el hecho económico que se ha verificado permite al sujeto distraer una suma, de dinero de sus necesidades privadas para destinarla a contribuir con los gastos públicos.
Pero estos conceptos básicos del hecho imponible no tendrían sentido, si el hecho imponible se atribuyera el Estado o a las entidades públicas o dependencias de ellas. Las situaciones o las actividades económicas de las mismas nunca representan capacidad contributiva, porque toda la riqueza del Estado ya sirve directamente a las finalidades públicas y sería sin sentido atribuirle una capacidad de contribución a las finalidades para las cuales toda su actividad y su existencia misma están destinadas.
La inmunidad fiscal del Estado, de las Entidades Públicas y de las dependencias de estas con o sin personeria jurídica propia, constituye un dogma jurídico tributario, en relación a la misma naturaleza del hecho imponible, que por su causa no es atribuible a esa clase de sujetos. Sólo se puede admitir excepcionalmente la imposición de ellos, cuando resulte evidente la voluntad legislativa de equiparar completamente una empresa pública generadora de riqueza a las empresas privadas, sometiéndola a un mismo régimen juridico y económico. En este sentido y con esta reserva se puede aceptar el planteamiento dominante en la doctrina de admitir la imposición de las empresas industriales y comerciales del Estado.
En la gran mayoría de los sistemas impositivos de los distintos paises encontramos a menudo normas que eximen al Estado o a otras entidades públicas o a sus dependencias de todo tipo y especie de tributo o contribución económica pretendido por diferentes sujetos activos.
Estas normas de exención tributaria no representan excepciones a ta imposibilidad general de todos los sujetos, públicos o privados, a los cuales se atribuye el hecho imponible, sino la enunciación de un Principio general de Inmunidad, cuyo fundamento está en la contradicción de la atribución del hecho imponible al Estado o a otras entidades públicas en razón de los fines públicos que están llamados a alcanzar y, en consecuencia, se trataría de normas de interpretación restrictiva cuya aplicación estaria condicionada a su formulación legislativa.
Se conoce entonces que la doctrina de la Inmunidad Fiscal y Tributaria constituye una aplicación del principio de la no atribuibilidad de hechos imponibles a cierta categoría de sujetos, por la naturaleza común de todos los hechos imponibles, en relación a su causa jurídica, lo que traería como consecuencia lógica que un determinado tributo o hecho imponible, por su naturaleza especifica, no ya por su caracteristica general, no sería atribuible a ciertos sujetos.
De los articulos transcritos, se observa claramente que el Ejecutivo Estadal se encuentra regido por el Principio de Legalidad Presupuestaria, lo que hace que la Administración Pública no pueda comprometer recursos que no se encuentren en el presupuesto del ejercicio fiscal correspondiente, por lo que acogerse a lo dictado en la Providencia Administrativa emanada de la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure, acarrearía que el Ejecutivo Estadal, violentara lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y demás leyes que estipulan el sistema presupuestario, incurriendo en responsabilidad y causándole graves daños al patrimonio estadal, por lo que en defensa de los derechos e intereses patrimoniales del Estado, no es procedente actualmente acatar tal providencia. Así mismo, por aplicación de la normativa legal aplicable sobre la IMPROCEDENCIA DE LAS SANCIONES DE MULTA A LOS ENTES PUBLICOS TERRITORIALES se excluye la posibilidad de que le sea aplicada, por via Administrativa o Judicial, cualquier medida preventiva o definitiva a la República, los Estados y Municipios, hecho cierto que refuerza nuestro alegato de improcedencia de la ejecución del acto administrativo, Providencia Administrativa emanadá de la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure.
DE LOS VICIOS DEL ACTO RECURRIDO
PRIMERO: VICIO DE INCOMPETENCIA: Por cuanto esa competencia se encuentra atribuida en forma expresa al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, por lo tanto, no puede ser ejercida por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat), como ocurrió en el presente caso, y por tanto el acto recurrido se encuentra viciado de nulidad absoluta.
SEGUNDO: DESPROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN IMPUESTA: Por cuanto, se aprecia que la sanción de multa sę impuso por el término medio, sin que la misma se haya fundamentado en elementos objetivos, pues si este hubiese sido el caso, ha debido imponerse en su término mínimo, por cuanto durante el procedimiento no quedo demostrado que el Ejecutivo haya incurrido en infracción alguna, que ponga en peligro la salud o seguridad de los trabajadores. El monto de la sanción es exagerado en relación con la falta atribuida a la Administración, máximo cuando no se cumplió con la advertencia y recomendación previa prevista en el Artículo 123 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo.
TERCERO: VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD: Por cuanto la Administración está sometida a un régimen de Derecho Público, que prescribe una serie de regulaciones en materia presupuestaria y específicamente en relación con los privilegios y prerrogativas de que goza la República y los correlativos requisitos para efectuar erogaciones provenientes del Tesoro Público, ya que el Estado es garante de los intereses de la colectividad y por ende representante de la Hacienda pública, principio consagrado en la Carta magna en su Artículo 314.
CUARTO: VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE INMUNIDAD FISCAL DE LOS ENTES PÚBLICOS TERRITORIALES: Los Entes públicos territoriales no son susceptibles de ser sancionados con multa, pues el tesoro público es uno solo, el cual está destinado a la satisfacción de necesidades, mal podría a un Estado atribuírsele una capacidad contributiva que no tiene, pues su actividad económica está destinada única y exclusivamente a finalidades públicas, máxime cuando se trate de sanciones administrativas como sucede en este caso.
PETITORIO
Es por las razones expuestas, tanto de hecho como de derecho, es que solicito respetuosamente, que este honorable Juzgado Superior del Trabajo de la circunscripción Judicial del Estado Táchira, se pronuncie admitiendo el presente recurso, se le ordene el respectivo procedimiento y en la definitiva sea declarada la NULIDAD ABSOLUTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO contenido en la Providencia Administrativa N° PA/US/T/012-2009 de fecha 24/04/2009, dictada en procedimiento Administrativo Sancionatorio Expediente N° TAC-39-IN-09-0133/ US-T-015-2009, iniciado en contra de la Gobernación del Estado Táchira e igualmente declare la nulidad de la planilla de Liquidación Nº 0236-2009 por un monto de Bs. 304.920,00.
MEDIDA CAUTELAR
Solicito, con fundamento en el aparte 22 del Artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, en virtud de los siguientes razonamientos:
Existe la presunción grave del derecho que se reclama y dicha suspensión es indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia definitiva.
De la revisión del acto administrativo impugnado, se encuentra demostrado, la presunción grave de buen derecho (fumus boni juris), fundamento mismo de la protección cautelar, pues los vicios denunciados evidencian violaciones graves directas a elementos fundamentales que regulan el procedimiento administrativo.
La medida cautelar de suspensión de efectos es indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva (periculum in mora). pues de ejecutarse la orden de pagar ordenada en la Providencia Administrativa y mi representada obtuviere una sentencia a su favor, el perjuicio irreparable ya habría tenido lugar, derivado de pago de una suma no considerada como Pasivo de la Hacienda Pública Estadal ni previstă Presupuestariamente, pues sería muy difícil para mi representada obtener la repetición de lo pagado.
De no procederse a la suspensión de efectos del acto impugnado, se veria expuesto el Ejecutivo Regional a ser obligado a la ejecución de dicho acto, con todos los perjuicios que ello puede acarrearle, en razón del pago de una suma no considerada como Pasivo de la Hacienda Pública Estadal ni prevista Presupuestariamente.
Existen elementos suficientes que hacen presumir la violación de disposiciones de orden público, relativas a la violación del principio de legalidad, que determina a su vez el fumus boni iuris, y que concatenado al periculum in mora determina que efectivamente están dadas las condiciones que debe reunir toda medida cautelar.
En relación con la exigencia de prestar caución que establece el aparte 22 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, in fine, relativo a la exigencia de caución suficiente para garantizar las resultas del juicio, se invoca el contenido del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República que establece que la República no está obligada a prestar caución para ninguna actuación judicial, norma que resulta aplicable a los estados, por disposición expresa del artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, por lo que en consecuencia debe interpretarse que los estados no están obligados a prestar caución para ninguna actuación judicial.
De igual forma invoco el reconocimiento de los privilegios y prerrogativas Procesales que confiere la Ley a los Estados.
Se establece como domicilio procesal la siguiente dirección: Calle 4 esquina de carrera 11 No. 10-88 detrás del Palacio de los Leones, donde funciona la Procuraduría General del Estado Táchira.”
II
DE LA REMISIÓN DEL JUZGADO NACIONAL

En fecha 07 de mayo del 2025. El Juzgado Nacional de la Región Centro Occidental, dicto sentencia mediante la cual declaro:
Primero: Su competencia para conocer del Recurso de apelación, interpuesto por la ciudadana Yelena Elsy Cera de la Cruz, actuando en este acto con el carácter de co-Apoderada Judicial del Ejecutivo del estado Táchira, contra el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en virtud del recurso de apelación contra la sentencia dictada en fecha 26 de enero del 2017, por parte del Juzgado Superior estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, a través de lo cual declaró PERDIDA DEL INTERES PROCESAL en el Recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
Segundo: Con lugar el Recurso Ordinario de apelación interpuesto, por la ciudadana Yelena Elsy Cera de la Cruz, actuando en este acto con el carácter de co-apoderada judicial del Ejecutivo del estado Táchira, contra Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).
Tercero: se revoca la sentencia dictada en fecha 26 de enero del 2017, por parte del Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, a través de la cual declaró PERDIDA DEL INTERES PROCESAL, en el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto.
CUARTO: SE ORDENA REMITIR el presente expediente al Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, a los fines de que se pronuncie sobre la admisión de la presente demanda de nulidad interpuesta por el Ejecutivo del estado Táchira, contra el Instituto Nacional de Prevención de Salud de Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL).

III
DE LA COMPETENCIA

Este Órgano Jurisdiccional en resguardo a los derechos constitucionales consagrados en el artículo 49, numerales 3 y 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referentes al Juzgamiento por el Juez Natural y por un Tribunal competente, debe en prima facie revisar su competencia para conocer, sustanciar y decidir la presente causa. En tal sentido, se considera pertinente indicar que la competencia, es la capacidad o facultad determinada por Ley que tienen los Órganos Judiciales para conocer determinados asuntos en el ejercicio del Poder Público y, esta, viene dada en razón de la materia, la cuantía y el territorio, tal y como lo señala el autor, Arístides Rengel-Romberg, en su obra, Tratado de Derecho Procesal Civil. Tomo I. Teoría General del Proceso. Caracas: Arte. P.298, del año 1992, la competencia “(…) es la medida de la jurisdicción que ejerce, en concreto, el Juez en razón de la materia, del valor de la demanda y del territorio (…)”.
En razón a lo anterior, la competencia, es de eminentemente orden público, no siendo convalidable bajo ningún argumento y, por consiguiente, el Juez puede revisarla aún de oficio en cualquier estado e instancia del proceso. Conceptualmente, la competencia es la medida de la potestad atribuida por la Ley a cada órgano, de modo que, no habrá competencia ni, desde luego, actuación válida, si no hay previamente el señalamiento, por norma legal expresa, de la atribución que se reconoce al órgano y de los límites que la condicionan.
En relación a la competencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece en su artículo 25, numeral 3, lo siguiente:
3. las demandas de Nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por las autoridades Estadales o Municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercida contra las decisiones administrativas dictadas por la administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo.
Antes de cualquier pronunciamiento sobre la admisibilidad del presente Recurso, es menester evaluar la competencia de éste órgano jurisdiccional para conocer y decidir la presente causa y, en tal sentido, se observa lo siguiente: i) La parte recurrente, en su libelo de demanda, expresa la nulidad contra Providencia Administrativa N° PA/US/T/012-2009 emanada de la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT), según se aprecia de la lectura del anexo marcado “B”, en los folios (15-44) y, ii) Posteriormente, solicita la nulidad de la Planilla de Liquidación No. 0236 de fecha de emisión 24 de abril de 2009 emanado de la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT), razón por cual solicita la nulidad de dichos actos donde se le impone sanción prevista en el Articulo 120 numeral 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo.
En este orden de ideas, visto que la parte querellante solicita la nulidad de actos administrativos emanados de la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT), se considera este Juzgador pertinente traer a colación la Sentencia Nº. 27, dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha veintiséis (26) de julio de dos mil once (2011), en el expediente Nº 2007- 00153, (caso Agropecuaria Cubana C.A), con ponencia del Magistrado ARCADIO DELGADO ROSALES, la cual fija definitivamente el criterio jurisprudencial acerca de la Competencia para conocer de las reclamaciones contra el INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORAL (INPSASEL). En dicha decisión se señaló expresamente lo siguiente:
“Omissis (…)
En este mismo orden de ideas, debe acotarse que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no incluyó dentro de los asuntos que deben conocer los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, las acciones de nulidad contra los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) o de los órganos adscritos al mismo, con ocasión de la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
No hay duda pues de que la voluntad del legislador, en absoluta concordancia con las disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el régimen de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones idóneas para el desempeño del mismo en protección de las condiciones físicas y mentales del trabajador, atribuyen –de forma expresa y exclusiva- a los órganos que integran la jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.
Así las cosas, atendiendo la reciente doctrina vinculante emanada de la Sala Constitucional, en la que destaca la importancia de que la jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan, por la relevancia que tiene en el Estado Social de Derecho y de Justicia, así como la propia Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que establece los criterios atributivos de competencia en esta materia, debe determinarse que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la de autos, son los de la jurisdicción laboral. Así se decide.
En consecuencia, conforme a los razonamientos expuestos, el tribunal competente para conocer de la presente causa es el Juzgado Primero Superior del Trabajo del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua. Así se declara.” (Negrillas de este Tribunal)

Siguiendo el hilo, la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, por el Magistrado Malagias Gil, Exp: 2025-0425 estableció lo siguiente en Sentencia de fecha 06 de noviembre de 2025:
… De allí que resulta necesario hacer referencia a la sentencia Nro. 27 del 26 de julio de 2011, por la cual la Sala Plena de este Máximo Tribunal en atención a la doctrina vinculante establecida por la Sala Constitucional, destacó la importancia del conocimiento de este tipo de controversias por parte de la jurisdicción laboral, en consideración al hecho social del trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan por la relevancia que tiene en el Estado Social de Derecho y de Justicia, así como la propia Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. En efecto, dicha Ley establece los criterios atributivos de competencia en esta materia, señalando que la competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), corresponde a los Juzgados con competencia en materia laboral.
Asimismo, en sentencia Nro. 19 de fecha 20 de enero de 2016, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el cual estableció respecto a las demandas de nulidad incoadas contra las Direcciones Estadales de los Trabajadores adscritas al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), lo siguiente:
( ) en atención a la doctrina vinculante establecida por la Sala Constitucional, se destacó la importancia del conocimiento de este tipo de controversias por parte de la jurisdicción laboral, en consideración al hecho social del trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan por la relevancia que tiene en el Estado Social de Derecho y de Justicia, así como la propia Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. En efecto, dicha Ley establece los criterios atributivos de competencia en esta materia, señalando que la competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL, corresponde a los Juzgados con competencia en materia laboral.
En orden a lo precedentemente expuesto y al contenido de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, esta Sala declara que corresponde a los Juzgados Superiores del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas el conocimiento del recurso contencioso administrativo de nulidad. Así se decide.
Al igual que en el fallo citado, en el presente caso y en atención al contenido de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, esta Sala declara que corresponde a los Juzgados Superiores del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas el conocimiento de la presente demanda de nulidad. Así se decide.
Finalmente, resulta menester para esta Máxima Instancia precisar que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en aras de garantizar la consecución de los postulados consagrados en los artículos 2, 26, 49 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, reconoció la preponderancia de la ciencia, la tecnología, y los servicios de información como elementos de interés público, destacando el deber del Poder Público -y concretamente de los órganos jurisdiccionales- de valerse de los avances tecnológicos para su optimización, procediendo en consecuencia a dictar la Resolución Nro. 2021-0011 de fecha 9 de junio de 2021, contentiva de las normas generales que regularán la suscripción y publicación de decisiones con firma digital, práctica de citaciones y notificaciones electrónicas y la emisión de copias simples o certificadas por vía electrónica relacionadas con los procesos seguidos ante esta Sala Político-Administrativa.
Por lo tanto, visto que los artículos 38 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 3 de la Resolución en comento, consagran la posibilidad de practicar las citaciones y notificaciones por correo electrónico o cualquier otro medio que utilice tecnologías de la información y la comunicación, este Máximo Tribunal con miras a procurar la mejora continua del servicio de administración de justicia, ordena efectuar un análisis de las actas que conforman el expediente de la causa, a los efectos de determinar si las partes cuentan o no con los medios telemáticos suficientes para hacer efectiva dicha actuación procesal y, de ser el caso, proceder a practicar las notificaciones a las que haya lugar por medios electrónicos; en el entendido de que la falta de indicación en autos de algunos de los elementos digitales previamente señalados, dará lugar a que se practique la notificación conforme a lo establecido en el artículo 5 de la aludida Resolución y en las leyes. Así se dispone.

En merito de ello, ambas sentencias ratifican como sentencia vinculante que los Tribunales Laborales sean quienes evalúen las actuaciones de INPSASEL, garantizando una protección más efectiva de los derechos del trabajador frente a los riesgos profesionales ya que lo que se busca es que los jueces que conocen el entorno trabajo y salud sean quienes tengan conocimiento de estas demandas.
En el caso de auto se observa que se interpone recurso de nulidad en contra de actos administrativos cuales son Providencia Administrativa N° PA/US/T/012-2009 emanada de la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) y Planilla de Liquidación No. 0236 de fecha de emisión 24 de abril de 2009 emanado de la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT), del estado Táchira del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORAL (INPSASEL), el presente recurso interpuesto por la abogada YELENA ELSY CERA DE LA CRUZ, inscrita en el IPSA bajo el N° 38.915, actuando con el carácter de coapoderada judicial del Ejecutivo del estado Táchira, contra la INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORAL (INPSASEL) y obviar que son actos emanados por las Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT), del estado Táchira del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORAL (INPSASEL), este Juzgador a luz del criterio jurisprudencial parcialmente trascrito, concluye que la competencia para el conocimiento de la presente Recurso de Nulidad, corresponde a los JUZGADOS SUPERIORES DEL TRABAJO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO TÁCHIRA.
Así, resulta imperativo para este Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo, declararse INCOMPETENTE para sustanciar y decidir la presente causa, por lo que ordena su remisión a los JUZGADOS SUPERIORES DEL TRABAJO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO TÁCHIRA. Así se decide.
IV
DE LA DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide lo siguiente:
UNICO: SE DECLARA INCOMPETENTE para conocer, sustanciar y decidir el presente Recurso, interpuesto por la abogada YELENA ELSY CERA DE LA CRUZ, inscrita en el IPSA bajo el N° 38.915, actuando con el carácter de coapoderada judicial del Ejecutivo del estado Táchira, contra la nulidad de la Providencia Administrativa N° PA/US/T/012-2009 y la Planilla de Liquidación No. 0236 de fecha de emisión 24 de abril de 2009 emanado de la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) Táchira del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORAL (INPSASEL), por lo que se Ordena la remisión de la totalidad de las actas procesales que conforman este expediente a los JUZGADOS SUPERIORES DEL TRABAJO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO TÁCHIRA. Así se decide.
Dada firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, a los treinta (30) días del mes de abril del año dos mil veintiséis (2026). Años: 216° de la Independencia y 167° de la Federación.
El Juez,

Dr. José Gregorio Morales Rincón.
La Secretaria,

Abg. Mariam Paola Rojas Mora.

La sentencia anterior se publicó en su fecha siendo las dos de la tarde (02:00 p.m.).
La Secretaria,

Abg. Mariam Paola Rojas Mora.
Asunto N° SE21-G-2010-000008/ JGMR/MPRM/gpbr.