REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
PODER JUDICIAL
Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo
de la Circunscripción Judicial del estado Táchira
San Cristóbal, 12 de febrero de 2015
204º y 155°
ASUNTO: SP22-G-2014-000178
SENTENCIA DEFINITIVA N° 22 /2015
El 17 de julio de 2014, el ciudadano JOSÉ ORLANDO PRATO GUTIÉRREZ, titular de la cédula de identidad N° V-3.620.637, Abogado e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado, bajo la matrícula N° 33.973, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Asociación Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L., inscrita por ante la Oficina Subalterna de Registro Público de Guasdualito, estado Apure, bajo el N° 29, Tomo 9, Protocolo Primero, folio 232-240, 3° Trimestre del año 2004, de fecha 24/09/2004; presentó ante este Juzgado, escrito contentivo del Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, contra la Resolución N° 103/2014, de fecha 24 de abril de 2014, dictada por la Alcaldía del Municipio Torbes del estado Táchira, y publicada en la Gaceta Municipal del Concejo Municipal de Torbes, estado Táchira, N° 42, de fecha 29 de abril de 2014 (folios 02 al 18).
El 18 de julio de 2014, este Órgano Jurisdiccional le dio entrada al recurso de nulidad, y lo admitió a través de sentencia N° 319/2014, de fecha 23/07/2014 (folios 84 y 85).
Por auto del 05 de agosto de 2014, este Tribunal en la persona del Juez, Doctor JOSÉ GREGORIO MORALES RINCON, se abocó al conocimiento de este asunto (folio 92).
En fecha 01 de octubre de 2014, el ciudadano Juan Bautista Medina Bustamante, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado, bajo el N° 124.240, actuando con el carácter de Síndico Procurador del Municipio Torbes, consignó el expediente contentivo de los antecedentes administrativos que guardan relación con el presente recurso (folios 104 al 109), y cuaderno de expediente administrativo).
El 09/10/2014, se celebró la audiencia de juicio (folios 111 y 112).
En fecha 14 de octubre de 2014, el ciudadano Elio Ramón Ramírez Mora, actuando con el carácter de coapoderado judicial de la Alcaldía del Municipio Torbes del estado Táchira, consignó escrito en el que impugnó, rechazó y desconoció la prueba denominada “SUPUESTA ACTA DE PARALIZACIÓN DE OBRA N° 1” consignada por la contraparte (folios 140 al 144).
Mediante diligencia del 15/10/2014, la parte recurrente insistió en la prueba que impugnó la contraparte (folio 146).
El día 17/10/2014 el Tribunal providenció las pruebas aportadas a este litigio (folios 147 y 148).
En fecha 31 de octubre de 2014, la parte recurrida consignó escrito de informes (folios 151 al 158).
Por auto del 03/11/2014, se aperturó el lapso para emitir la sentencia (folio 159).
En fecha 03 de noviembre de 2014, la parte recurrente consignó escrito de informes (folios 161 al 172).
Efectuado el estudio de las actas que conforman el expediente, procede este Juzgado a dictar el fallo en los siguientes términos:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD
La parte recurrente:
Señaló que, interponía recurso contencioso de nulidad, contra la Resolución N° 103/2014, de fecha 24 de abril de 2014, emanada de la Alcaldía del Municipio Torbes del estado Táchira, y publicada en la Gaceta Municipal del Concejo Municipal de Torbes, estado Táchira, N° 42, de fecha 29 de abril de 2014.
Indicó que, el 02/12/2013, su poderdante suscribió con la Alcaldía del Municipio Torbes, un contrato de obra para la: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”, en un lapso de seis (6) meses, contados a partir del 02/12/2013, dándose inicio el 03/12/2014.
Refirió que, ante la falta de abastecimiento de cemento por parte del ente contratante, se paralizó la obra según el acta de paralización N° 1, de fecha 06/12/2013, celebrada en la ciudad de San Josecito, suscrita por el Ingeniero Residente de la Obra, ROBERT BLANCO, por el Ingeniero Inspector, EDDY MORALES, y por el representante legal de la Cooperativa.
Arguyó que, la Alcaldía en lugar de dar continuidad al contrato, procedió a rescindir unilateralmente los contratos firmados con el Alcalde anterior, DERWIN GUSTAVO CANELONES VASQUEZ; alegándose, actos de corrupción, el otorgamiento de anticipos, el no inicio de las obras y la no existencia de actas de paralización.
Indicó que, se rescindió el contrato N° C.OB/F.C.I/014/2013, de fecha 02/12/2013, suscrito entre la Alcaldía del Municipio Torbes, y la empresa Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L., para la ejecución de la obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”.
Alegó que, nunca se notificó a la contratista del proceso de rescisión del contrato y menos del acto administrativo; y cuando el representante legal de la Cooperativa se apersonó por ante la SOCIEDAD DE GARANTÍAS RECÍPROCAS PARA LA MEDIANA Y PEQUEÑA EMPRESA DEL ESTADO TÁCHIRA, S.A (SGR-TÁCHIRA, S.A), obtuvo copia simple de la Resolución que rescindió unilateralmente el contrato de obra.
Expuso que, de la Resolución se evidenció, el inicio de la obra, y que dicha resolución se fundó en un falso supuesto, dado que sí existió el acta de inicio y de paralización la cual debía reposar en el expediente de contratación.
Señaló que, existió un error de derecho, en razón de que si la causa era el incumplimiento, no se podía alegar la falta de un requisito para contratar cuando ya existía el contrato.
Argumentó que, el fundamento del acto impugnado respecto a la no inscripción en el Registro de Contratistas, lo rechazaba y contradecía por ser falso, pues no constituía un requisito para formalizar el contrato luego de la adjudicación (Art. 93 Ley de Contrataciones Públicas). Que según el artículo 30 de la Ley de Contrataciones Públicas, se preveía la obligación de actualizar datos, lo que no constituía falta de inscripción.
Adujo que, al pretenderse la rescisión del contrato y no su nulidad, indicaba la vigencia y existencia del contrato suscrito por la Administración Municipal.
Indicó que, planteaba el falso supuesto en que la Administración Municipal pretendía fundar la rescisión, pues según el acta de paralización de obra N° 1, de fecha 06/12/2013, se expresó como motivo de paralización, condiciones climáticas y como otras causas, escasez de materiales (cemento).
Señaló que, la Administración basó la rescisión en las supuestas cláusulas exorbitantes, pero no las invocó; y que además no siguió el procedimiento de rescisión establecido en la ley.
Expuso que, se violentó el derecho a la defensa, en razón a que no se especificó cuál fue la obligación que se incumplió, lo que dificultaba la defensa del particular.
Refirió que, se violó el derecho a la defensa, dado que no se notificó a su representada ni del procedimiento ni del acto administrativo de rescisión, pues la notificación debía ser por escrito y personal. Que se notificó a la SOCIEDAD DE GARANTÍAS RECÍPROCAS PARA LA MEDIANA Y PEQUEÑA EMPRESA DEL ESTADO TÁCHIRA, S.A (SGR-TÁCHIRA, S.A), para exigirse la garantía por rescisión del contrato. Que el acto no surtía efecto hasta notificar al interesado.
Argumentó que, la rescisión se basó en el artículo 1167 del Código Civil, norma de derecho privado no aplicable a la Administración Pública, siendo errónea la fundamentación jurídica del acto administrativo.
Vicios de falsa motivación, falso supuesto de hecho y errónea fundamentación jurídica, falso supuesto de derecho:
Señaló que, el vicio de falso supuesto de hecho se materializó cuando el acto se fundó en dos (2) hechos falsos: El incumplimiento en el inicio de la obra, y el incumplimiento de obligaciones que no se determinó y donde además, se argumentó la falta de inscripción en el Registro Nacional de Contratistas, cosa que era falsa; que dicha inscripción no era un requisito para el contrato, sino para participar en el proceso de selección de contratistas, y que igualmente la Ley de Contrataciones autorizaba en ciertos casos, a contratar con personas naturales o empresas jurídicas no inscritas.
Indicó que, si en el acto administrativo se trató de referir, que no se ejecutó la obra en el lapso indicado, esto también era falso, pues existió un acta de paralización emanada del propio contratante, signada con el N° 1, de fecha 06/12/2013.
Refirió que, la Alcaldía basó el acto en unas cláusulas exorbitantes que no se plasmaron en el contrato.
Arguyó que, el falso supuesto de derecho se originó por fundamentarse en el artículo 1167 del Código Civil, norma de derecho privado lo cual no era aplicable por la especialidad de los contratos administrativos.
Indicó que, el falso supuesto de derecho tiene lugar por la errónea interpretación del artículo 127 de la Ley de Contrataciones, al pretenderse establecer que la rescisión unilateral no requería de un procedimiento de rescisión, sino un único acto unilateral, el cual se pretendía ejecutar sin notificarse al interesado legítimo y particular afectado.
Alegó que, había falso supuesto de derecho por no existir las cláusulas exorbitantes en el contrato de obra.
De la nulidad absoluta del acto administrativo:
Expuso que, el acto administrativo estaba viciado de nulidad absoluta por los supuestos de disposición expresa constitucional y legal, así como en el hecho de haberse dictado con prescindencia absoluta del procedimiento para la rescisión de contratos.
Señaló que, la resolución recurrida contraviene el numeral 1 del artículo 49 Constitucional, por la violación al debido proceso dado que nunca fue notificado del proceso de rescisión, para acceder, promover pruebas, disponer del tiempo y medios adecuados para su defensa.
Argumentó que, el acto administrativo debía ser declarado nulo por la falsedad de argumentos, pues no existió ningún tipo de incumplimiento y menos, falta de inicio de ejecución de la obra.
De la ausencia de notificación:
Señaló que, el acto administrativo debió contener los recursos, los términos para ejercerlos y el órgano ante el cual debía ser interpuesto.
Indicó que, según el artículo 75 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la notificación debía ser entregada en el domicilio o residencia del interesado o de su apoderado; que la notificación era defectuosa, por lo que el acto no podía producir efectos.
De la violación del debido proceso y del derecho a la defensa:
Refirió que, nunca fue notificado del procedimiento de rescisión ni del acto administrativo de rescisión ejecutado, y que se exigió la fianza a la SOCIEDAD DE GARANTÍAS RECÍPROCAS PARA LA MEDIANA Y PEQUEÑA EMPRESA DEL ESTADO TÁCHIRA, S.A (SGR-TÁCHIRA, S.A).
Arguyó que, ante la falta de notificación, no pudo acceder a las pruebas y no pudo defender a su representada.
DEFENSA DE LA PARTE RECURRIDA
En la oportunidad de la audiencia de juicio, la parte recurrida consignó escrito en el cual:
Indicó que, se cumplió con el procedimiento.
Alegó que, en cuanto a la violación al debido proceso por ausencia de notificación, en el texto del escrito libelar aparecía el reconocimiento del recurrente de que existió el procedimiento administrativo de rescisión del contrato de obra y que el recurrente tuvo acceso a la copia de la resolución impugnada.
Expuso que, el Alcalde, según la comunicación N° D.A. 379/2014, de fecha 18/08/2014, convocó a una reunión efectuada el 20/08/2014, donde estuvieron presentes: La Abogada REINA OCHOA (Consultora Jurídica), el Licenciado ROSARIO ZAMBRANO (Gerente de Control y Seguimiento) y el ciudadano JULIO CESAR DELGADO (Inspector de Servicios Generales), en representación de la SOCIEDAD DE GARANTÍAS RECÍPROCAS PARA LA MEDIANA Y PEQUEÑA EMPRESA DEL ESTADO TÁCHIRA, S.A (SGR-TÁCHIRA, S.A). Que también compareció el Ingeniero ROBERT BLANCO (Ingeniero Residente) en representación de la COOPERATIVA R.H. 21 R.L; y el Abogado ORLANDO PRATO GUTIERREZ como apoderado de la Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L. Y, que además, acudieron a la reunión, el Alcalde del Municipio Torbes, ciudadano ALBERTO MALDONADO; y el Síndico Municipal, Abogado JUAN BAUTISTA MEDINA; cuya copia está inserta al folio 366 del expediente administrativo.
Señaló que, dicha reunión trató el tema de la resolución unilateral del contrato, y que si la notificación fuese defectuosa, quedaba convalidada con la asistencia del Abogado ORLANDO PRATO GUTIERREZ.
Argumentó que, no hubo violación del derecho a la defensa y del debido proceso, pues en el procedimiento administrativo, el demandante tuvo asistencia jurídica, se le tramitó copias, y asistió el 02/07/2014 a la Alcaldía a preguntar las razones de hecho y de derecho, y obtuvo su respuesta.
Expuso que, en cuanto a la falta de cemento, desde la supuesta e ineficaz acta de paralización de la ejecución de la obra (06/12/2013) hasta la resolución de rescisión del contrato (24/04/2014), la parte actora tuvo cinco (5) meses para dar inicio a la ejecución de la obra, y pudo haber realizado algunas gestiones preliminares como: Limpieza del terreno, acarreo de materiales como piedra picada, granzón, cabillas, tuberías, partes eléctricas, equipos, herramientas y maquinarias, campamento para guardar materiales y vigilancia, enviar cartas a la Alcaldía; pero nada de eso hizo, lo que demostraba su incumplimiento y poca diligencia.
Indicó que, respecto al vicio de falsa motivación, no lo conocía. Que si el recurrente quería indicar, la falta de motivación o inmotivación y de falso supuesto, ambos se enervan entre sí.
Expuso que, en cuanto a los vicios de falsa motivación, falso supuesto de hecho y errónea fundamentación jurídica, y falso supuesto de derecho; debían desestimarse, dado que se basó dicha defensa en la presunta existencia de un acta de paralización que no apareció en el expediente administrativo. Que dicha acta estaba viciada de nulidad absoluta, la cual impugnaba y tachaba por estar firmada por la Ingeniero Inspector, sin tener competencia para ello, según el artículo 165 del Reglamento de la Ley de Contrataciones Públicas.
Adujo que, reconocían la existencia del acta de inicio, pero negaban que los trabajos se iniciaron por parte de la empresa, según el Informe Técnico de Obra que cursa en el expediente administrativo.
Refirió que, respecto a la escasez de cemento alegada, lo negaba, rechazaba y contradecía por ser falso, en virtud a que la recurrente se comprometió a realizar a todo costo y por su exclusiva cuenta, con sus propios elementos de trabajo, los trabajos y las obras detalladas en el presupuesto, según la cláusula 1° de las cláusulas particulares del reverso del contrato; por lo que la cooperativa no podía paralizar la obra alegando la falta de cemento y que no existía ninguna cláusula del contrato que estableciera la obligación de la Alcaldía de suministrar el cemento.
Aseveró que, en cuanto a las cláusulas exorbitantes los contratos administrativos las tenían implícitas, que éstas sobrepasaban el Derecho Común, que excedían o superaban lo establecido en el contrato, en aras del interés general.
Negó, rechazó y contradijo que la resolución estaba viciada de nulidad absoluta por haber sido dictada con prescindencia del procedimiento de rescisión de contratos. Que en la resolución se indicó, los fundamentos legales y los supuestos de hecho en que la Administración se basó para dictar dicho acto. Que todas las actuaciones se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Contrataciones Públicas y su Reglamento, en el contrato de obra y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
II
INFORMES
De la parte recurrida:
Indicó que, la parte recurrente no demostró ni probó:
La supuesta violación al debido proceso y al derecho a la defensa.
La falta de cemento, ni que su representada sea la encarga de suministrarlo.
Los vicios de falsa motivación, falso supuesto de hecho y errónea manifestación jurídica, y falso supuesto de derecho.
La existencia del acta de paralización N° 1, la cual no fue ratificada mediante la prueba testimonial por las personas que la suscribieron, según el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.
De la parte recurrente:
Indicó que, solicitó la nulidad por la violación a la normativa. Que la recurrida reconoció en el numeral 3° del escrito de promoción de pruebas, la existencia del acta de paralización. Que el expediente que dio origen a la resolución, fue sustanciado a espaldas de su representada. Y solicitó la nulidad del acto administrativo con fundamento a lo alegado en el recurso de nulidad.
III
ACERVO PROBATORIO
De la parte recurrente:
1) Copia simple de las actuaciones relacionadas con el contrato de obra N° C.O.B/FCI/N° 014/2013, que involucró a las partes litigiosas en esta causa (folios 22 al 30, y 32).
2) Copia simple de las actuaciones realizadas por ante el SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES (SNC), relacionada con la Asociación Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L. (folios 33 al 41).
3) Copia simple del Acta Constitutiva y de los Estatutos Sociales concernientes a la Asociación Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L., así como sus modificaciones estatutarias, tramitados por ante la Oficina de Registro Público del Municipio Páez del estado Apure (folios 42 al 82).
Vistos los instrumentos identificados con los Nros. 1 y 2; el Tribunal, le concede valor probatorio conforme al artículo 429 del Código de Procedimiento Civil por remisión del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por ser documento administrativo que está revestido de la presunción de veracidad y legitimidad.
En cuanto al instrumento signado con el N° 3; este Juzgador, le concede valor probatorio conforme a lo que establece el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil por remisión del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por ser documento emanado de Funcionario Público, por lo que goza de presunta legalidad.
Del Acta de Paralización de Obra:
Especial atención merece a este Juzgador, lo que concierne al instrumento denominado “ACTA DE PARALIZACIÓN DE OBRA No. 1”, emitida con el encabezado que refiere a la Alcaldía del Municipio Torbes, de fecha 06/12/2013, correspondiente al contrato N° C.O.B/FCI/N° 014/2013, para la ejecución de la obra: “CONTINUACIÓN CONSTRUCCIÓN GIMNASIO MUNICIPAL”, Municipio Torbes del estado Táchira; donde aparece como empresa contratista: ASOCIACIÓN COOPERATIVA LA VIOLETA82422, R.L. (folio 31); y en la cual también se observó, que está suscrita por:
El Ing. Residente, Robert Blanco; por la contratista.
El Representante Legal de la ASOCIACIÓN COOPERATIVA LA VIOLETA82422, R.L.; por la contratista.
La Ing. Inspector, EDDY M. MORALES C.; por la Alcaldía.
Ahora bien, la representación judicial de la parte recurrida aseveró en su escrito de informes:
Que impugnaron, tacharon y desconocieron el acta referida.
Que el acta en referencia debió ser ratificada en su contenido y firma mediante la prueba testimonial por las personas que la suscribieron, según el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.
Que este Tribunal tuvo una apreciación errada en la decisión interlocutoria N° 375/2014.
Que en el expediente administrativo no constaba el acta de paralización y por tanto, debía declararse inexistente.
En este sentido, verificó este Árbitro Jurisdiccional que, el acta controvertida está refrendada por las dos (2) partes que se habían vinculado primigéniamente en el Contrato N° C.O.B/FCI/N°014/2013, de fecha 02/12/2013, suscrito entre la Alcaldía del Municipio Torbes (ente contratante), y la Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L. (contratista), para la ejecución de la obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”. Dicho contrato fue objeto de rescisión, a través de la Resolución N° 103/2014, de fecha 24 de abril de 2014, dictada por la Alcaldía del Municipio Torbes del estado Táchira, y publicada en la Gaceta Municipal del Concejo Municipal de Torbes, estado Táchira, N° 42, de fecha 29 de abril de 2014. Resolución contra la cual se intentó el presente recurso de nulidad.
Continuando con este orden de ideas, estima quien aquí dilucida que, las personas naturales que estamparon su rúbrica en el acta antes discriminada, actuaron en nombre y representación de las personas jurídicas de las cuales eran sus delegados para ese momento. Y, por ende, la representación judicial de la parte recurrida, erró al plantear la necesidad de la ratificación del contenido y de las firmas estampadas en el acta ya mencionada; pues, dicha exigencia fue prevista por el Legislador en los casos de documentos privados emanados de terceros, que no son parte en el juicio ni causantes de los mismos. Más aún, al documento administrativo se le reconoce la misma fuerza probatoria, por cuanto, goza de una presunción de veracidad y legitimidad (autenticidad); no obstante, puede ser invalidado por cualquier medio de prueba capaz de desvirtuar su veracidad, con inclusión de la tacha.
Aunado a lo anterior, este Juzgador, se permite aclarar, que en el escrito de fecha 14/10/2014 (folios 140 al 144), la representación judicial de la parte recurrida, no refirió de manera expresa, la tacha de falsedad del acta de paralización de obra arriba discriminada; como mal lo alegó en el escrito de informes.
Ahora bien, dado que el acta en referencia, no fue enervada con una prueba capaz de desvirtuar su veracidad; el Tribunal, le concede valor probatorio conforme al artículo 429 del Código de Procedimiento Civil por remisión del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por ser documento administrativo que está revestido de una presunción de veracidad y legitimidad y mas adelante en la presente sentencia se realizará pronunciamiento sobre su apreciación y validez. Así se establece.
Para finalizar en cuanto a esta prueba; si bien es cierto, que la representación judicial de la parte recurrida en el escrito de informes, nuevamente efectuó observaciones u objeciones contra el acta de paralización de obra, cuyo de valor probatorio se analizó; no obstante, dichos planteamientos ya habían sido resueltos en la decisión interlocutoria N° 375/2014, de fecha 17/10/2014 (folios 147 y 148). Y, si dicha representación judicial no estuvo conforme con ese dictamen, debió ejercer el medio de impugnación correspondiente; circunstancia que no se desprende de autos. Así se determina.
De la parte recurrida:
1) Copia certificada del expediente administrativo de la obra: CONTINUACIÓN CONSTRUCCIÓN GIMNASIO MUNICIPAL (cuaderno del expediente administrativo).
Visto los instrumentos que anteceden, se les concede valor probatorio conforme a lo que establece el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil por remisión del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por ser documentos administrativos que están revestidos de la presunción de veracidad y legitimidad.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a este Tribunal dilucidar sobre el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, intentado por la Asociación Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L., contra la Resolución N° 103/2014, de fecha 24 de abril de 2014, dictada por la Alcaldía del Municipio Torbes del estado Táchira, y publicada en la Gaceta Municipal del Concejo Municipal de Torbes, estado Táchira, N° 42, de fecha 29 de abril de 2014; no obstante, antes de pronunciarse sobre el fondo de lo controvertido, estima relevante desarrollar el siguiente punto previo:
De la acción ejercida
Considera pertinente este Órgano Jurisdiccional, realizar algunas consideraciones con relación al acto administrativo cuya nulidad se solicita; esto, con fundamento en los Principios Iura Novit Nuria y Pro Actione, pues, el Juez Contecioso Administrativo, tiene amplias facultades para determinar las situaciones jurídicas que se presenten en el proceso, más aún cuando, cuando estamos en presencia de actuaciones que pueden generar lesiones al patrimonio público.
A tal efecto, se observó, que la parte recurrente dirigió su pretensión a impugnar el acto administrativo de efectos particulares materializado en la Resolución N° 103/2014, de fecha 24 de abril de 2014, dictada por la Alcaldía del Municipio Torbes del estado Táchira, y publicada en la Gaceta Municipal del Concejo Municipal de Torbes, estado Táchira, N° 42, de fecha 29 de abril de 2014. Resolución a través de la cual, se rescindió el Contrato N° C.O.B/FCI/N°014/2013, de fecha 02/12/2013, suscrito entre la Alcaldía del Municipio Torbes (ente contratante), y la Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L. (contratista), para la ejecución de la obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”.
Ahora bien, la Sala Político Administrativa ha dejado sentado, que la acción de nulidad no es el medio idóneo para solventar los reclamos que se susciten en los casos de rescisión o resolución de los contratos administrativos, en virtud de que la declaratoria de nulidad de dicho acto, no es capaz por sí sola de satisfacer plenamente la pretensión hecha por la parte demandante, referida ésta a establecer que el contratista no ha incurrido en el incumplimiento de las obligaciones contraídas con la Administración. De forma que, la mencionada Sala ha señalado, que este tipo de pretensiones sólo pueden ser satisfechas con la interposición de la demanda por cumplimiento de contrato.
Así, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, estableció:
“(…) en numerosas oportunidades se ha pronunciado la Sala acerca de los medios de impugnación del acto mediante el cual se rescinde algún contrato administrativo, medios estos cuya idoneidad depende del previo establecimiento de la naturaleza jurídica de dicho acto; es decir, si se trata de un acto administrativo aislado o -teniendo presente su vinculación con una relación contractual- si puede ser considerado como un acto impugnable de manera individual, o si se caracteriza por ser parte de la ejecución de dicho contrato.
Ahora bien, la tendencia jurisprudencial en la materia se orienta a considerar que los actos administrativos rescisorios constituyen actos de ejecución del contrato. Así lo expresó la Sala Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 11 de abril de 1991 (caso: Expresos Ayacucho, S.A.), en los siguientes términos:
“(…) Con la celebración del contrato mencionado se estableció una relación contractual de derechos y obligaciones entre las partes, como quedó establecido. Sin embargo, la Administración, por la misma naturaleza del servicio (transporte terrestre) y del contrato (concesión), mantuvo y mantiene, en defensa del interés público, el control, dirección y vigilancia de la concesión. Es así que en este contexto puede dictar actos unilaterales en la gestión, modificación o resolución del contrato, situación, que por sus efectos, incide de una manera directa en la existencia jurídica del contrato, afectando en definitiva los intereses de la concesionaria. (sic)
(…)
En presencia, sin embargo, de un contrato de concesión, al ejercer la Administración las potestades anteriormente mencionadas (mediante actos unilaterales, modo legítimo de manifestación de su voluntad), plantea el caso sub-iudice el problema de la revocatoria en sí, en el sentido de su posible calificación y naturaleza, a saber: ¿Pertenece el acto de revocación de la concesión a la esfera contractual o debe ser considerada la revocatoria como un acto administrativo unilateral, separado del contrato celebrado?.
La doctrina reconoce la posibilidad de impugnar directamente las decisiones administrativas unilaterales si el acto respectivo resulta ser separable de la conclusión del contrato o del conjunto del procedimiento contractual. (sic)
(…)
Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, si el acto administrativo forma un todo indivisible con el contrato, se relaciona con su ejecución y cumplimiento, y al atacar dicho acto, en realidad lo que se cuestiona es la existencia jurídica del contrato por lo cual, el acto resulta ser inimpugnable per se. Ahora bien, en lo que a la concesionaria se refiere, cuando la Administración actúa como concedente, y ejerce sus facultades contractuales, entre otras, la de extinguir la concesión anticipadamente, no se trata en realidad de un acto administrativo, sino de ejecución del contrato mismo, y por ende, en virtud, precisamente, de la existencia de un contrato, en contra de esa decisión pudiera lesionar a aquélla, la vía de impugnación no es la de atacar por nulidad el acto sino, la de definir si en verdad tal rescisión es posible en atención a ese vínculo contractual, como el presente.”. (sic)
Tal criterio fue ratificado en sentencia Nº 293 dictada por esta Sala el 26 de abril de 1995 (caso: Marshall y Asociados, C.A. y otra), en la que se concluyó, luego de transcribirse parte de la referida decisión, que la manifestación de voluntad para rescindir la convención no se puede considerar como un acto separable de un contrato administrativo, sino un acto contractual.
En este mismo sentido, en decisión más reciente -sentencia Nº 633 del 30 de abril de 2003 (caso: Hipermercado Amigo, C.A. contra el Ministerio de la Defensa)-, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia también hizo referencia a la naturaleza jurídica del acto por el cual se rescinde un contrato administrativo y sobre el medio para atacarlo, en los siguientes términos:
“(…) es importante clarificar que cuando la Administración hace uso de facultades contractuales (como la de extinguir el contrato anticipadamente), dicha actuación se traduce en un acto de ejecución del contrato mismo, de manera que en contra de esa decisión que pudiera lesionar los derechos del co-contratante, la vía de impugnación no es la de atacar por nulidad dicho acto, sino la de definir si realmente la rescisión planteada es procedente, de acuerdo con el vínculo contractual, por lo que ante tal supuesto, no existe la disociación necesaria del acto con respecto al contrato que permita su impugnación separadamente de éste.
(…)
Así las cosas, se observa que en el presente caso la facultad de rescisión constituye una cláusula contractual expresa, aceptada por el co-contratante, quien ante el supuesto de considerarse perjudicado por la forma en que la autoridad administrativa hizo uso de la mencionada potestad, el medio para resolver la controversia, sólo podía derivar de la relación contractual existente (analizando si a la luz del contrato la rescisión era posible) y no de una decisión unilateral de la Administración, solicitando su nulidad - como sucedió en este caso-, toda vez que ésta actúo, como una de las partes en el contexto del contrato, utilizando un mecanismo previsto en el mismo para dar por terminado el vínculo contractual.”.
Como se señaló anteriormente, las decisiones que hacen referencia a la naturaleza de los actos rescisorios son contestes al considerar que esta especie de manifestación de voluntad de la Administración no puede desvincularse del contrato administrativo de que se trate.
Tal apreciación tiene su fundamento en el intercambio de voluntades entre la Administración y el contratista, lo cual da origen a una serie de prestaciones que comportan poderes y obligaciones en cabeza de cada una de las partes. Así, aunque la rescisión anticipada es una de las facultades o prerrogativas que tienen los entes contratantes en resguardo del interés general -sea que estén o no contenidas expresamente en el contrato-, ésta constituye una estipulación convenida y aceptada por las partes, que puede o no materializarse luego de la suscripción del contrato, es decir, en la fase de su ejecución, de allí que el acto rescisorio sea considerado un acto propio de esta etapa.
En efecto, al ser la potestad rescisoria una facultad propia de la Administración para dar por terminado un vínculo contractual por tratarse de una convención regida por el Derecho Público, el ejercicio de dicha potestad constituye un acto de ejecución del contrato mismo y como tal, no puede ser considerado como un acto aislado del ente contratante, sino que necesariamente debe ser analizado a la luz del contrato, toda vez que allí tiene su origen.
Por otra parte, además de considerar al acto rescisorio como un acto de ejecución del contrato administrativo, la tendencia de la jurisprudencia ha sido negar insistentemente -tal como hemos visto desde 1991- la idoneidad del recurso contencioso administrativo de nulidad para atacar la terminación anticipada de la convención, señalando sobre el particular la existencia de otros medios judiciales específicos para tal fin; sin embargo, en ninguno de los fallos aludidos se especifica cuáles son los medios a los que se hace referencia.
Ahora bien, si se parte de la premisa que las acciones a ejercer en los casos como el de autos, deban ser aquellas donde, necesariamente, se trate la rescisión como una consecuencia del incumplimiento del contrato y no como una decisión aislada de la Administración, lo pertinente sería considerar que el medio adecuado para atacar el acto rescisorio es la demanda por cumplimiento de contrato, toda vez que con la interposición de un recurso de nulidad lo que se pretende, en realidad, es demostrar que no existía mérito para que el ente contratante decidiera dar por terminada la relación contractual según los términos en que fue suscrita la convención y que, por tanto, éste se debió seguir ejecutando.
Aunado a lo anterior, considera la Sala resaltar, lo que ya se advirtió en la sentencia Nº 1063 del 27 de abril de 2006, referido a que el ejercicio del recurso de nulidad en estos casos resulta igualmente inapropiado, debido a que la declaratoria de nulidad del acto administrativo rescisorio mediante este mecanismo recursivo, no es idóneo por sí mismo para satisfacer todas las solicitudes que, en los casos como el de autos, son planteadas por los recurrentes, las cuales en la mayoría de los casos no sólo versan sobre la nulidad del acto, sino que van a acompañadas con pretensiones de condena de carácter patrimonial producto de una relación contractual.
[...]
Atendiendo al planteamiento de la actora y a las consideraciones antes expuestas, encuentra la Sala que al pretender la sociedad mercantil (…) desvirtuar ese supuesto incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de concesión para la prestación del servicio de aseo urbano, así como demostrar que no había razones para rescindir el contrato -por lo menos en lo que al incumplimiento imputado se refiere- y, en consecuencia, lograr que el órgano jurisdiccional imponga al ente contratante el deber de cumplir con las prestaciones estipuladas, la vía idónea para probar el cabal cumplimiento de las prestaciones por parte de la contratista es la interposición de una demanda por cumplimiento de contrato. Más aun, cuando se solicita el pago de “daños y perjuicios, daño moral y lucro cesante”, pues éstos comportan pretensiones de condena derivadas de la relación contractual, específicamente, por el ejercicio de potestades de la Administración Municipal estipuladas en la convención.
[…]
Ahora bien, en las decisiones de esta Sala anteriormente citadas, la consecuencia de la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad para atacar el acto rescisorio del contrato administrativo era su inadmisibilidad, (…)” (Sala Político-Administrativa, fallo del 11/07/2006, sentencia Nº 01766, EXP. Nº 2005-5612).
En este mismo orden de ideas, el Máximo Tribunal de la República, señaló:
“(…) la jurisprudencia de esta Sala, las características esenciales de los contratos administrativos, son las siguientes: a) que una de las partes contratantes sea un ente público; b) que la finalidad del contrato se encuentre vinculada a una utilidad pública o servicio público; c) y como consecuencia de lo anterior, debe entenderse la presencia de ciertas prerrogativas de la administración en dichos contratos consideradas como exorbitantes, aun cuando no se encuentren expresamente plasmadas tales características en el texto de los mismos. (Vid. Sentencia SPA Nº 1452 del 12 de julio de 2001, caso: Alatec Haskoning, S.A.).
[…]
Ahora bien, ha considerado la Sala que en el marco de las acciones vinculadas con los contratos administrativos, las manifestaciones de voluntad de la Administración asociadas con esa relación bilateral, son actos de ejecución contractual, motivo por el cual la vía idónea para accionar frente a éstos, no es la del recurso de nulidad sino el contencioso de las demandas, habida cuenta que la declaratoria de nulidad de tales actos no permite por sí sola la satisfacción plena de las peticiones planteadas por los demandantes derivadas del alegado cumplimiento del contrato, ya que supone la obligación de la Administración de cumplir con la prestación que se reclama como debida. (Vid., sentencias N° 1.063 del 27 de abril de 2006, N° 1.766 del 12 de julio de 2006 y N° 2.034 del 9 de agosto de 2006).
Al respecto, específicamente en el “obiter dictum” de la sentencia N° 1.063 del 27 de abril de 2006, se concluyó lo siguiente:
“(…) Así, para la Sala, este tipo de pretensión sólo puede ser satisfecha apropiadamente, con la interposición de una demanda de cumplimiento de contrato, en la cual sí se podría imponer al ente contratante, de resultar vencedora la contratista, el deber de cumplir con la contraprestación que le impone la convención celebrada entre ambos. Así se declara”.
En consecuencia, a referirse la potestad rescisoria a una facultad propia de la Administración para dar por terminado un vínculo contractual por tratarse de una convención regida por el Derecho Público, el ejercicio de dicha potestad constituye un acto de ejecución del contrato y como tal, necesariamente debe ser analizado dentro de su contexto, toda vez que allí tiene su origen. Por tal motivo, la tendencia jurisprudencial ha sido negar la idoneidad del recurso contencioso administrativo de nulidad para atacar la terminación anticipada de la convención, señalando la existencia de otros medios judiciales específicos para tal fin.” (Sala Político-Administrativa, fallo del 06/05/2009, sentencia Nº 00592, Exp. N° 2007-0208).
“Visto que con frecuencia se intentan por ante este órgano jurisdiccional recursos de nulidad contra actos emanados de la Administración Pública con el objeto de dar fin al vínculo jurídico nacido de un contrato administrativo, pese a las advertencias de que para estudiar las actuaciones de las partes en el marco del contrato celebrado, así como los conceptos derivados de su ejecución o inejecución, el procedimiento apropiado para conocer de este tipo de pretensiones es el juicio ordinario, conforme a lo dispuesto en el primer aparte del artículo 19 y el encabezamiento del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, (…)” (Sala Político-Administrativa, fallo del 11/08/2009, sentencia Nº 01217, Exp. N° 2004-3254).
El anterior criterio ha sido ratificado por la Máxima Instancia Jurisdiccional, así:
“En anteriores oportunidades, esta Sala ha señalado que las manifestaciones de voluntad de la Administración vinculadas con contratos administrativos constituyen actos de ejecución de los mismos, por lo cual la vía idónea para accionar frente a éstos no es la del recurso de nulidad sino el contencioso de las demandas ( Vid. Sentencias Nros. 592 y 1217 de fechas 7 de mayo y 12 de agosto de 2009, respectivamente), procedimiento actualmente previsto en el Capítulo Segundo del Titulo IV de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
No obstante lo anterior y visto que en el presente caso se siguió el procedimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos, esta Sala, de conformidad con lo establecido en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en aras de brindar una justicia expedita, sin formalismos ni dilaciones indebidas, pasa a emitir pronunciamiento de fondo con respecto al aludido recurso contencioso administrativo de nulidad, con vista a lo alegado por la recurrente y a los argumentos de defensa esgrimidos por la representación judicial de la República.” (Sala Político-Administrativa, fallo del 24/01/2012, sentencia Nº 00034, Exp. Nº 2010-0672). (Lo resaltado del Tribunal).
De lo anterior, considera quien aquí dilucida que, los actos administrativos rescisorios constituyen actos de ejecución del contrato administrativo y, dicha manifestación de voluntad, no se puede considerar como un acto separable de un contrato administrativo, sino un acto contractual; conllevando ello a concluir que, la acción a ejercer o el medio adecuado para atacar el acto rescisorio, es la demanda por cumplimiento de contrato.
En el caso de marras, la recurrente interpuso el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, contra la Resolución N° 103/2014, de fecha 24 de abril de 2014, dictada por la Alcaldía del Municipio Torbes del estado Táchira, y publicada en la Gaceta Municipal del Concejo Municipal de Torbes, estado Táchira, N° 42, de fecha 29 de abril de 2014. Resolución a través de la cual, se rescindió el Contrato N° C.O.B/FCI/N°014/2013, de fecha 02/12/2013, suscrito entre la Alcaldía del Municipio Torbes (ente contratante), y la Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L. (contratista), para la ejecución de la obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”.
No obstante ---se ratifica---, siendo que, los actos administrativos rescisorios constituyen actos de ejecución del contrato administrativo y, que dicha manifestación de voluntad para rescindir la convención, no se puede considerar como un acto separable de un contrato administrativo, sino un acto contractual. Entonces, la acción a ejercer o el medio adecuado para atacar el acto rescisorio, es la demanda por cumplimiento de contrato o lo que ha denominado el Tribunal Supremo de Justicia como “el contencioso de las demandas”, procedimiento actualmente previsto en el Capítulo Segundo del Título IV de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Y, si bien es cierto que, la interposición del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, no era el medio idóneo para solventar los reclamos que se suscitaron, a raíz de la rescisión o resolución del contrato administrativo aludido; siendo lo idóneo, la interposición de una demanda de contenido patrimonial por cumplimiento de contrato, este Tribunal en aras de brindar una justicia expedita, sin formalismos ni dilaciones indebidas; garantizar la tutela judicial efectiva, proceder a dar aplicación al criterio establecido por la Sala Político-Administrativa, fallo del 24/01/2012, sentencia Nº 00034, Exp. Nº 2010-0672, específicamente, lo siguiente:
“No obstante lo anterior y visto que en el presente caso se siguió el procedimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos, esta Sala, de conformidad con lo establecido en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en aras de brindar una justicia expedita, sin formalismos ni dilaciones indebidas, pasa a emitir pronunciamiento de fondo con respecto al aludido recurso contencioso administrativo de nulidad, con vista a lo alegado por la recurrente y a los argumentos de defensa esgrimidos por la representación judicial de la República.”
En tal razón, el presente proceso judicial se inició y tramitó como un procedimiento de nulidad de acto administrativo, pero de conformidad con lo previsto en al artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en aras de brindar una justicia expedita, sin formalismos ni dilaciones indebidas, pasa a emitir pronunciamiento de fondo con decidiendo la presente causa como un recurso contencioso administrativo de nulidad, con vista a lo alegado por la recurrente y a los argumentos de defensa esgrimidos por la representación de la Alcaldía del Municipio Torbes del estado Táchira. Así se determina.
DEL FONDO DE LA CAUSA
Resuelto lo que antecede, este Órgano Jurisdiccional, pasa a decidir el fondo de la demanda, de la manera siguiente:
De los vicios de falsa motivación, falso supuesto de hecho y
errónea fundamentación jurídica, falso supuesto de derecho
Expuso la parte accionante:
Que el vicio de falso supuesto de hecho se materializó cuando el acto se fundó en dos (2) hechos falsos: El incumplimiento en el inicio de la obra, y el incumplimiento de obligaciones que no se determinó y donde además se argumentó la falta de inscripción en el Registro Nacional de Contratistas, cosa que era falsa; que dicha inscripción no era un requisito para el contrato, sino para participar en el proceso de selección de contratistas, y que además la Ley de Contrataciones autorizaba en ciertos casos, a contratar con personas naturales o empresas jurídicas no inscritas.
Que si en el acto administrativo se trató de referir, que no se ejecutó la obra en el lapso indicado; esto era falso, pues existía un acta de paralización emanada del propio contratante, signada con el N° 1, de fecha 06/12/2013, donde se expresó como motivo de paralización, condiciones climáticas y como otras causas, escasez de materiales (cemento).
Que el falso supuesto de derecho se originó por fundamentarse en el artículo 1167 del Código Civil, norma de derecho privado lo cual no era aplicable por la especialidad de los contratos administrativos.
Que también existía el falso supuesto de derecho por la errónea interpretación del artículo 127 de la Ley de Contrataciones, al pretenderse establecer que la rescisión unilateral no requería de un procedimiento de rescisión, sino un único acto unilateral, el cual se pretendía ejecutar sin notificarse al interesado legítimo y particular afectado.
Que había falso supuesto de derecho por no existir las cláusulas exorbitantes en el contrato de obra, y que no existía tal norma contractual.
Al respecto, este Juzgador luego de revisar el contenido del escrito del Recurso de Nulidad, determina que la parte accionante no alegó de manera expresa el vicio de inmotivación, ni como alegato autónomo, ni junto a los alegatos que se analizarán; si bien, el libelo del Recurso de Nulidad contiene la frase “FALSA MOTIVACION”; esto, es la manera particular de redacción de la parte actora para señalar ---de acuerdo a su convicción--- la existencia del falso supuesto de hecho y de derecho.
Precisado lo que antecede, este Juzgador, pasa al estudio del falso supuesto planteado, para lo cual invoca la parte accionante señala lo siguiente:
“(…) en relación al vicio de falso supuesto de hecho denunciado, esta Sala en diversas oportunidades ha señalado que éste tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo. Se trata de un vicio que, al igual que el falso supuesto de derecho, afecta la causa del acto administrativo y acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo y además, si se dictó de manera que guardare la debida correspondencia con el supuesto previsto en la norma legal. (Vid. sentencias números 423 del 11 de mayo de 2004, 6507 del 13 de diciembre del 2005, 2189 del 5 de octubre de 2006 y 00504 del 30 de abril de 2008).” (Sala Político-Administrativa, fallo del 09/02/2010, sentencia Nº 00154, Exp. Nº 2004-1044).
“Con relación al vicio de falso supuesto, esta Sala ha establecido en reiteradas oportunidades que se configura de dos maneras: la primera, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, casos en los que se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. El segundo supuesto se presenta cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentarlo, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado; en estos casos se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto. (Vid. sentencias Nº 00610 y 00777 publicadas en fechas 15 de mayo y 9 de julio de 2008, respectivamente).” (Sala Político-Administrativa, fallo del 11/01/2011, sentencia bajo el Nº 00019, Exps. N° 2009-0538/2009-0378 (Acumulados)).
Ahora bien, este Juzgador, de la lectura a la Resolución N° 103/2014, de fecha 24 de abril de 2014, dictada por la Alcaldía del Municipio Torbes del estado Táchira, y publicada en la Gaceta Municipal del Concejo Municipal de Torbes, estado Táchira, N° 42, de fecha 29 de abril de 2014; constató como hechos atribuidos a la empresa contratista, los que se narran:
“(…) la Dirección de INFRAESTRUCTURA Y DESARROLLO URBANO, con fecha 22 de Abril de 2014, presenta Informe Técnico Administrativo sobre la obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”, el cual es soporte de esta resolución, donde manifiesta entre otras cosas lo siguiente: “Que las obligaciones contractuales no fueron cumplidas por la Empresa Contratista, aunque se dejó constancia en el expediente del Acta de Inicio con fecha 03 de Diciembre de 2013, los trabajos jamás se iniciaron por parte de la Empresa y en el expediente de contratación que reposa en la sede de la Dirección de Hacienda del Municipio, (…) no se encontró (…) informe técnico por parte del Ingeniero Inspector contratado por el Municipio para la supervisión de los trabajos o escrito alguno que justifique ante este Dirección de Infraestructura y Desarrollo Urbano, el incumplimiento de las cláusulas del precitado contrato. En distintas inspecciones hechas al sitio de la obra por parte de la División de Ingeniería y Planificación, responsable directa de la ejecución de los trabajos, (…) se constató la “no ejecución” de labores en el terreno destinado a tal fin.”” (Lo resaltado del Tribunal).
De igual manera se verificó, que el encabezado del acto administrativo señaló:
“En uso de las atribuciones, que le confiere el artículo 174 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el artículo 88 Numerales 2, 3 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; en concordancia, con lo dispuesto en los numerales 4 y 8 del artículo 127 de la Ley de Contrataciones Públicas. (…)”
Así las cosas, considera este Árbitro Jurisdiccional, que el ente que emitió el acto administrativo de rescisión, subsumió las circunstancias de hecho las cuales se desprendieron del Informe Técnico de Obra, de fecha 22/04/2014, emanado de la Dirección de Desarrollo Urbano y Fiscalización de la Alcaldía del Municipio Torbes; las cuales encuadró en las circunstancias de derecho, específicamente lo previsto en los numerales 4 y 8 del artículo 127 de la Ley de Contrataciones Públicas; con esto se constata, que la relación de causalidad está ajustada a Derecho. Y, en este sentido, la conducta contumaz, pasiva u omisiva por parte de la empresa contratista, a los efectos de ejecutar la obra a que se obligó, cuya carga era de su única y exclusiva competencia; encuadra con la base legal por la cual la Administración Municipal fundó la determinación que conllevó a la rescisión del Contrato N° C.O.B/FCI/N°014/2013, de fecha 02/12/2013, suscrito entre la Alcaldía del Municipio Torbes (contratante), y la Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L. (contratista), para la ejecución de la obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”.
Cabe acotar además, que el acto administrativo de rescisión tuvo como base el Informe Técnico de Obra, de fecha 22/04/2014, emanado de la Dirección de Desarrollo Urbano y Fiscalización de la Alcaldía del Municipio Torbes (folios 351 al 356 expediente administrativo, pieza II); y dicho informe sólo se hizo referencia a la circunstancia del incumplimiento del contrato de obra, es decir, la no ejecución de los trabajos allí discriminados.
En consideración de lo expuesto el acto administrativo recurrido en nulidad, contiene fundamentos de hecho y de derecho, por ende, el planteamiento del vicio de falso supuesto de hecho y de derecho debe ser desechado. Así se declara.
De la nulidad absoluta del acto administrativo
Argumentó la parte accionante:
Que el acto administrativo estaba viciado de nulidad absoluta por los supuestos de disposición expresa constitucional y legal, así como en el hecho de haberse dictado con prescindencia absoluta del procedimiento para la rescisión de contratos.
Que la resolución recurrida contraviene el numeral 1 del artículo 49 Constitucional, por la violación al debido proceso dado que nunca fue notificado del proceso de rescisión, para acceder, promover pruebas, disponer del tiempo y medios adecuados para su defensa.
Que el acto administrativo debía ser declarado nulo por la falsedad de argumentos, pues no existió ningún tipo de incumplimiento y menos, falta de inicio de ejecución de la obra.
En cuanto al argumento de ausencia de la notificación, más adelante se hará el pronunciamiento respectivo; y en cuanto a la falsedad de argumentos, ello fue resuelto en el punto anterior.
Ahora bien, con el fin de realizar el estudio sobre la prescindencia absoluta del procedimiento para la rescisión del contrato; este Juzgador, se permite exponer:
Estima quien aquí dilucida, que no es punto controvertido la naturaleza del Contrato N° C.O.B/FCI/N°014/2013, de fecha 02/12/2013, suscrito entre la Alcaldía del Municipio Torbes (contratante), y la Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L. (contratista), para la ejecución de la obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”; es decir, su calificación como contrato administrativo, el cual ha sido caracterizado así:
Que una de las partes otorgantes sea un ente público.
Que se contrate la realización de una obra u servicio público.
Que en el cuerpo del contrato se evidencie la presencia de cláusulas exorbitantes (circunstancia que puede no constar de manera expresa en las cláusulas de la convención).
En cuanto a la rescisión unilateral en los contratos administrativos, en base a las cláusulas exorbitantes, la Corte Segunda de lo Contenciosos Administrativo en sentencia de fecha diecisiete (17) días del mes de noviembre de dos mil once (2011), Expediente No.- AP42-G-2011-000155, de terminó lo siguiente:
“En este estado, se considera oportuno referirnos a la facultad de la administración de rescindir en cualquier momento un contrato administrativo.
Al respecto, debe señalarse que en repetidas oportunidades la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que los contratos administrativos tienen implícitas ciertas cláusulas que sobrepasan las del Derecho Común, porque exceden o superan lo que las partes han estipulado en el contrato, siempre que sea para salvaguardar el interés general.
En tal sentido, los principios de la autonomía de la voluntad e igualdad jurídica de las partes quedan subordinados en el contrato administrativo y es el interés público el que prevalece sobre los privados o de los particulares. Por lo tanto, la Administración queda investida de una posición de privilegio o superioridad y de prerrogativas que se consideran consecuencias propias de las cláusulas exorbitantes y que se extienden a la interpretación, modificación y resolución del contrato. (vid. sentencia Nº 00845 de fecha 17 de junio de 2008 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).
En virtud de las aludidas cláusulas la Administración queda habilitada para ejercer sobre su co-contratante un control de alcance excepcional, pues en virtud de tal privilegio puede, además de rescindir el contrato, “decidir ejecutoriamente sobre: la perfección del contrato y su validez, la interpretación del contrato, la realización de las prestaciones debidas por el contratista (modo, tiempo, forma), la calificación de situaciones de incumplimiento, la imposición de sanciones contractuales en ese caso, la efectividad de éstas, la prórroga del contrato, la concurrencia de motivos objetivos de extinción del contrato, la recepción y aceptación de las prestaciones contractuales, las eventuales responsabilidades del contratista durante el plazo de garantía, la liquidación del contrato, la apropiación o la devolución final de la fianza”. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 1002 del 5 de agosto de 2004).
Así pues, en razón de las anotadas estipulaciones la Administración puede, entre otras cosas, rescindir como en el presente caso, el contrato administrativo cuando considere la concurrencia de motivos objetivos de extinción del contrato o cuando motivos de conveniencia administrativa e institucional lo requieran. Subrayado propio.
Ahora, si bien la jurisprudencia de esa Sala ha venido reiterando la potestad que tiene la Administración de rescindir unilateralmente un contrato, también ha dejado sentada la obligación de éstos de asistirse de hechos concretos que le sirvan de soporte en sus actuaciones.
En este sentido, en la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 487 publicada en fecha 23 de febrero de 2006, y más recientemente en decisión Nº 881 del 30 de julio de 2008, se estableció lo siguiente:
“…Ahora, si bien la jurisprudencia de esta Sala ha venido reiterando la potestad que tiene la Administración de rescindir unilateralmente un contrato en aquellos casos de incumplimiento del co-contratante (entre otros, que sobre la base igualmente del interés general, vendrían dados esencialmente por razones de oportunidad o conveniencia), no es menos cierto que en atención al principio de legalidad que rige a los órganos de la Administración Pública, éstos se encuentran obligados a asistirse de hechos concretos que le sirvan de soporte en sus actuaciones. Se entiende con ello que la Administración está obligada a someter todos sus actos a las prescripciones de la ley, a objeto de garantizar la posición de los particulares frente a aquélla…”
[…]
ii) violación del derecho a la defensa y el debido proceso.-
En relación a este vicio la actora precisó que “[…] la administración se olvidó por completo de aperturar el procedimiento previo a la rescisión unilateral del contrato y para colmo de males también [negó] AL AFECTADO TODA POSIBILIDAD DE RECURRIR CONTRA EL ACTO al no respetar lo establecido en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos presentando ante la recurrente una irrita notificación que i) no contiene mención alguna de los Recursos que proceden contra el acto, ii) los términos para ejercer los recursos; ni iii) los órganos o Tribunales ante los cuales deban interponerse […]” (Destacado, subrayado y mayúsculas del original) [ Corchetes de esta Corte].
Señaló que “[t]odo ello ha acarreado un estado de indefensión absoluta y de incertidumbre jurídica a [su] Representada violatoria de su derecho a la defensa y al debido proceso, quien además se encuentra AMENAZADA y a la espera que la Dirección haga uso de la fuerza pública si a los treinta (30) días no cumple con lo ordenado […]” (Mayúsculas del original), [Corchetes de esta Corte].
Por su parte la sustituta de la Procuraduría General de la República señaló que: “[…] [esa] representación judicial considera que no se puede entender como una violación del derecho a la defensa y al debido proceso el hecho que la Administración no haya realizado la notificación de conformidad a las formalidades establecidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues ha de tomarse en cuenta la existencia de lo pactado en el contrato de comodato celebrado entre las partes; que a [su] entender, se debe equiparar a una ley entre las partes, y su regulación se debe aplicar con preferencia a cualquier otra, tal como lo expresa el artículo 1.159 del Código Civil Venezolano, los contratos en general ´(...) tienen fuerza de Ley entre las partes (...)´”. [Corchetes de esta Corte].
Señaló que “[…] la Administración no incurrió en la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, ya que de ser el caso que la notificación haya sido defectuosa, no implicó la imposibilidad de que la accionante recurriera a esta instancia e interpusiera la demanda correspondiente”. [Corchetes de esta Corte].
Por lo que esa representación judicial consideró que “[…] en el presente caso no se configura situación de indefensión para la parte accionante, ya que la Administración actuó conforme a derecho y realizó la notificación de acuerdo a lo estipulado con la sociedad mercantil Corporación Caterer World, C.A” y que “[…] resulta claro que en el caso bajo análisis no se violentó el derecho a la defensa y el debido proceso de la parte actora y así solicit[ó] se declare”. [Corchetes de esta Corte].
Conforme con los alegatos de las partes, y a los fines de esclarecer la denuncia de ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, considera pertinente esta Corte señalar que respecto a ello ha señalado la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en forma reiterada en sentencias números 1996, 01131, 00179, 02048, 01842 y 00092 de fechas 25 de septiembre de 2001, 24 de septiembre de 2002, 11 de febrero de 2003, 3 de noviembre de 2004, 14 de abril de 2005 y 10 de enero de 2006, que “la prescindencia total y absoluta del procedimiento legal establecido, conforme al numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no se refiere a la violación de un trámite, requisito o formalidad, o de varios de ellos. El vicio denunciado sólo se justifica en los casos en los que no ha habido procedimiento alguno o han sido violadas fases del mismo que constituyen garantías esenciales del administrado”. (Resaltado de la Sala).
Así pues, dentro del conjunto de las garantías procesales del procedimiento administrativo se destaca el debido proceso, el cual se encuentra recogido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de la siguiente manera:
“El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley (...)” (Negritas de esta Corte).
Del análisis de este precepto constitucional, se observa que el debido proceso se encuentra previsto como la garantía que tiene todo ciudadano, ante los órganos administrativos o judiciales competentes, comprensiva de un conjunto de derechos constitucionales procesales, sin los cuales, desde una óptica constitucional, el proceso no sería justo, razonable y confiable, permitiendo que todas las actuaciones se realicen en función de proporcionar una tutela judicial efectiva.
De manera que, es preciso señalar que el derecho al debido proceso se erige como el más amplio sistema de garantías previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues procura la obtención de una actuación judicial o administrativa, que en función de los intereses individuales y simultáneamente coherente con la protección y respeto de los intereses públicos, proporcione los mecanismos que sean necesarios para la protección de los derechos fundamentales.
Concluye esta Corte pues, que el derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas.
Circunscribiéndonos al caso de marras, cabe recalcar lo expresado por esta Corte en párrafos anteriores en relación con la facultad de rescisión unilateral de los contratos con que cuenta la administración, así como la posibilidad existente en el caso de los contratos de comodato que ostenta el comodante de obligar al comodatario a restituir la cosa dada en préstamo antes del término convenido si le sobreviniere una necesidad urgente e imprevista de servirse de la cosa.
Sin embargo, se debe señalar que en casos como el de autos, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa ha venido reiterando que no obstante ello, existe la necesidad de seguirse un procedimiento en el que se garantice a aquél el derecho a la defensa y al debido proceso. (Véase entre otras sentencias Nos. 0060 y 1002 del 6 de febrero de 2001 y 5 de agosto de 2004 y sentencia N° 1369 del 4 de septiembre de 2003)…”
En el presente caso, tal y como quedó descrito anteriormente, en el acto administrativo impugnado mediante el cual se rescindió el contrato de obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”; suscrito entre la recurrente y la parte recurrida, la administración señaló las razones de hecho y de derecho que la llevaron a determinar la culminación de forma unilateral del contrato suscrito. En efecto, la administración atribuyó tal resolución a razones de hecho las cuales se desprendieron del Informe Técnico de Obra, de fecha 22/04/2014, emanado de la Dirección de Desarrollo Urbano y Fiscalización de la Alcaldía del Municipio Torbes; las cuales encuadró en las circunstancias de derecho, específicamente lo previsto en los numerales 4 y 8 del artículo 127 de la Ley de Contrataciones Públicas; con esto se constata, que la relación de causalidad está ajustada a Derecho. Y, en este sentido, la conducta contumaz, pasiva u omisiva por parte de la empresa contratista, a los efectos de ejecutar la obra a que se obligó, cuya carga era de su única y exclusiva competencia; encuadra con la base legal por la cual la Administración Municipal fundó la determinación que conllevó a la rescisión del Contrato N° C.O.B/FCI/N°014/2013, de fecha 02/12/2013, suscrito entre la Alcaldía del Municipio Torbes (contratante), y la Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L. (contratista), para la ejecución de la obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”.
Todo de conformidad en la cláusula 13 del contrato de obra suscrito, en consecuencia, se observa que la rescisión tiene establecido tanto el supuesto de hecho como de derecho en el cual se baso el referido acto.
Las denominadas cláusulas exorbitantes están comprendidas en los contratos administrativos, aunque no consten de manera expresa en las cláusulas de la convención. Ellas, se originan de los poderes propios de acción unilateral de la Administración, como gestora del interés público; en otras palabras, son poderes que detenta la Administración Pública como consecuencia del Principio de Autotutela Administrativa, y la determinación fundada en éstas (cláusulas exorbitantes), son el producto del ejercicio de potestades administrativas, no de facultades meramente contractuales; ello, en resguardo del interés general o público que debe sobreponerse al interés individual de los administrados o particulares.
Ahora bien, es menester señalar que, en la causa bajo análisis, sí se previó de manera expresa cláusulas exorbitantes, así se constata del lado reverso del Contrato N° C.OB/F.C.I/014/2013, de fecha 02/12/2013, suscrito entre la Alcaldía del Municipio Torbes, y la empresa Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L., para la ejecución de la obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”; donde en las Cláusulas Particulares, contiene la signada con el N° 13, que contempló:
“RESOLUCION DEL CONTRATO. “EL ENTE CONTRATANTE” podrá rescindir unilateralmente el presente contrato en cualquier momento cuando EL CONTRATISTA incurra en algunas de las faltas previstas en el condiciones generales de contratación para la ejecución de obra caso que se acuerde de la rescisión del contrato por las causales ante indicadas, EL CONTRATISTA pagará al “ENTE CONTRATANTE” indemnización prevista y calculada conforme al decreto con rango, valor y fuerza de ley de contrataciones públicas y su reglamento.” (folio 29).
En el caso de marras, la Alcaldía del Municipio Torbes, actuando en razón de las cláusulas exorbitantes, determinó la rescisión del Contrato N° C.O.B/FCI/N°014/2013, de fecha 02/12/2013, suscrito entre la Alcaldía del Municipio Torbes (contratante), y la Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L. (contratista), para la ejecución de la obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”; ello, con justificación en el incumplimiento de los trabajos que asumió la empresa contratista.
Así, se exteriorizó el poder de acción unilateral de la Administración, en aras de proteger el interés general o público, por aplicación de las cláusulas exorbitantes. Y, siendo en este caso, el objeto del contrato, la continuación de la construcción de una obra pública para la satisfacción del derecho al deporte, actividad en pro de la calidad de vida individual y colectiva, cuya garantía está prevista en el Texto Fundamental. Este Juzgador considera, que la Administración Municipal actuó cónsono con el criterio establecido por LA Corte Segunda de lo Contenciosos Administrativo en sentencia de fecha diecisiete (17) días del mes de noviembre de dos mil once (2011), Expediente No.- AP42-G-2011-000155, antes transcrita, en el sentido, de rescindir unilateralmente el contrato antes descrito, cuya justificación expuso; con prescindencia del procedimiento administrativo de rescisión y, con la emisión de un único acto administrativo de rescisión. Ello, además, en aras de proteger el interés general o público; máxime cuando consta del contrato de obra antes detallado, el otorgamiento de un anticipo a la empresa contratista, por la suma de UN MILLÓN CUATROCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS BOLÍVARES (Bs. 1.468.500,00).
En consecuencia, el planteamiento de nulidad absoluta del acto administrativo, en virtud a la circunstancia aquí estudiada, debe ser declarado sin lugar. Así se establece.
De la ausencia de notificación y,
De la violación del debido proceso y del derecho a la defensa
Adujo la parte accionante:
Que según el artículo 75 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la notificación debía ser entregada en el domicilio o residencia del interesado o de su apoderado.
Que la notificación era defectuosa, por lo que el acto no podía producir efectos.
Que nunca fue notificado del procedimiento de rescisión ni del acto administrativo de rescisión ejecutado.
Que ante la falta de notificación, no pudo acceder a las pruebas y no pudo defender a su representada.
En contraposición, la representación judicial de la parte accionada alegó, que la falta de notificación o la notificación defectuosa fue subsanada, debido a:
Que el recurrente tuvo acceso a la copia de la resolución impugnada.
Que el Alcalde, según la comunicación N° D.A. 379/2014, de fecha 18/08/2014, convocó a una reunión efectuada el 20/08/2014, donde estuvieron presentes:
o La Abogada REINA OCHOA (Consultora Jurídica), el Licenciado ROSARIO ZAMBRANO (Gerente de Control y Seguimiento) y el ciudadano JULIO CESAR DELGADO (Inspector de Servicios Generales), en representación de la SOCIEDAD DE GARANTÍAS RECÍPROCAS PARA LA MEDIANA Y PEQUEÑA EMPRESA DEL ESTADO TÁCHIRA, S.A (SGR-TÁCHIRA, S.A).
o El Ingeniero ROBERT BLANCO (Ingeniero Residente) en representación de la COOPERATIVA R.H. 21 R.L.
o El Abogado ORLANDO PRATO GUTIERREZ como apoderado de la Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L.
o El Alcalde del Municipio Torbes, ciudadano ALBERTO MALDONADO y,
o El Síndico Municipal, Abogado JUAN BAUTISTA MEDINA.
Que dicha reunión trató el tema de la resolución unilateral del contrato, y que si la notificación fue defectuosa, quedaba convalidada con la asistencia del Abogado ORLANDO PRATO GUTIERREZ.
Con el fin de resolver lo antes planteado, quien aquí dilucida, considera conveniente traer seguir trayendo a colación lo dispuesto por la Corte Segunda de lo Contenciosos Administrativo en sentencia de fecha diecisiete (17) días del mes de noviembre de dos mil once (2011), Expediente No.- AP42-G-2011-000155, de terminó lo siguiente, específicamente, lo siguiente:
“En ese sentido es pertinente señalar que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en decisión Nº 06483 del 8 de diciembre de 2005, caso: Beta Ingeniería C.A., en un caso similar al de autos, indicó que “el incumplimiento imputado a la contratista no requería de un procedimiento administrativo complejo, sino más bien, lo esencial, por la naturaleza del incumplimiento imputado, era constatar con fundamento en las cláusulas contractuales si se había verificado o no (...); siendo suficiente la notificación efectuada por la Administración a la Contratista -la cual además respondió- para considerar que se garantizó el derecho a la defensa de Beta Ingeniería C.A.”.
Siendo ello así, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo haciendo suyo el precedente transcrito y al constatar que la Administración con fundamento en las cláusulas contractuales consideró la terminación del contrato de comodato de forma anticipada por conveniencia administrativa; estima suficiente la notificación efectuada por la Administración a la recurrente para considerar que se garantizó el derecho a la defensa de sociedad mercantil Corporación Caterer World C.A. (vid. en este sentido sentencia dictada por esta Corte en fecha 23 de abril de 2009, en el caso seguido por la sociedad mercantil Unisom C.A., contra la Gobernación Del Estado Amazonas).
Aunado a lo anterior, observa esta Corte que la recurrente interpuso oportunamente el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, siendo que la notificación practicada en ese sentido no conculcó el derecho a la defensa de la accionante, pues ésta pudo tener conocimiento a través de la aludida notificación de la decisión de rescisión del contrato de comodato tomada por la Administración recurrida y ejercer tempestivamente su derecho a la defensa al acudir a la vía judicial para atacar la misma al considerar que aquella le afectaba su esfera de intereses y derechos.
En virtud de los razonamientos expuestos, mal puede esta Corte considerar que en el procedimiento administrativo de autos, se le vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso a la empresa Corporación Caterer World C.A, por parte del Servicio Autónomo de Salud de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana; por lo que, más allá de la interpretación que se hiciere de dicha cláusula décima novena, considera esta Corte que en este caso no se verifica el vicio de ausencia de procedimiento administrativo. Así se declara.”
De una revisión efectuada a esta causa, comprobó este Órgano Jurisdiccional, dentro del texto impreso en las actuaciones procesales, lo siguiente:
“(…) se apersono el día 02 de Julio de 2014, el representante legal “COOPERATIVA LA VIOLETA 82422 R.L”, ciudadano PABLO ANTONIO RODRIGUEZ CARRILLO, (…) a la SOCIEDAD DE GARANTIAS RECIPROCAS PARA LA MEDIANA Y PEQUEÑA EMPRESA DEL ESTADO TACHIRA, S.A (SGR=TACHIRA, S.A) donde obtuve una copia simple de la Resolución No 103/2014 de fecha 24 de Abril de 2014 publicada en la Gaceta Municipal del Concejo Municipal de Torbes Estado Táchira numero 42 de fecha 29 de Abril de 2014 y en la cual efectivamente se rescinde unilateralmente el ya mencionado contrato de obra y concurrió el mismo día 02 de Julio de 2014, el ciudadano PABLO ANTONIO RODRIGUEZ CARRILLO, a la alcaldía del municipio Torbes para que le explicaran las razones de hecho y de derecho para la rescisión del contrato de obra y la respuesta verbal de la alcaldía fue que ellos podían rescindir unilateralmente (…)” (folio 04, escrito de la demanda).
“En cuanto a la rescisión del contrato, le pidieron el cumplimiento, y la reunión fue el 20 de agosto de 2014, por lo tanto no se me apertura expediente administrativo de rescisión de contrato, (…)” (folio 112, Acta de la Audiencia de Juicio, derecho a réplica).
“(…) alegan de que si fuimos notificados de la publicación de la resolución pero a su vez ellos mismos confiesan al folio 132 del escrito de promoción de Pruebas que hubo una audiencia conciliaria en la sede de la alcaldía el día 20 de agosto del 2014 donde participe( ORLANDO PRATO GUTIERREZ) en nombre de la aquí demandante, lo cual es cierto (…)” (folio 171, escrito de informes).
Igualmente, de la revisión al expediente administrativo, pieza II, se desprendió:
Comunicación D.A. 379/2014, de fecha 18/08/2014, librada por el Alcalde y Primera Autoridad Civil del Municipio Torbes, dirigida a la SOCIEDAD DE GARANTIAS RECIPROCAS PARA LA MEDIANA Y PEQUEÑA EMPRESA DEL ESTADO TÁCHIRA, S.A. (SGR-TACHIRA, S.A.); en la cual convocó a una reunión el día 20/08/2014, a las 02:00 de la tarde, en la sede de la Alcaldía del Municipio Torbes, oficina de Sindicatura Municipal, para tratar lo relacionado con la rescisión, entre otros, del contrato N° C.O.B/F.C.I/014/2013, de fecha 02/12/2013, suscrito con la empresa Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L., para la ejecución de la obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL” (folio 366).
Y, del poder consignado por el apoderado judicial de la parte actora; se observó, que fue otorgado en fecha 08/07/2014, por el ciudadano PABLO ANTONIO RODRIGUEZ CARRILLO, actuando como Presidente de la Asociación Cooperativa “LA VIOLETA” 82422 R.L., conferido a los Abogados JOSÉ ORLANDO PRATO GUTIERREZ y ORLANDO JOSE PRATO VARELA, inscritos en el I.P.S.A. bajo los Nros. 33.973 y 204.044 respectivamente; quienes quedaron facultados, entre otras potestades, para que “(…) sostengan y defiendan los derechos e intereses de mi representada, ante las autoridades de la Republica, bien sean estas Judiciales, Civiles y Administrativas; (…)” y para “(…) realizar todo lo que relacionado con la mejor defensa de los derechos, acciones e intereses de la Asociación Cooperativa “LA VIOLETA” 82422 R.L., (…)” (folios 20 y 21).
Así las cosas, tenemos, si bien es cierto que, materialmente no consta en el expediente administrativo ni en la causa principal, algún acta que se haya levantado con motivo de la reunión convocada por el Alcalde del Municipio Torbes, para tratar lo concerniente a la rescisión del Contrato N° C.O.B/FCI/N°014/2013, de fecha 02/12/2013, suscrito entre la Alcaldía del Municipio Torbes (contratante), y la Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L. (contratista), para la ejecución de la obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”. No es menos cierto que, la representación judicial de la parte actora:
Manifestó, que el ciudadano PABLO ANTONIO RODRIGUEZ CARRILLO actuando como el representante legal “COOPERATIVA LA VIOLETA 82422 R.L, compareció el 02/07/2014, en la sede de la SOCIEDAD DE GARANTIAS RECIPROCAS PARA LA MEDIANA Y PEQUEÑA EMPRESA DEL ESTADO TACHIRA, S.A (SGR=TACHIRA, S.A); donde obtuvo una copia simple de la Resolución N° 103/2014, de fecha 24 de Abril de 2014, en la cual se rescindió unilateralmente contrato de obra. Y, que en esa misma fecha, el ciudadano PABLO ANTONIO RODRIGUEZ CARRILLO, concurrió a la Alcaldía del Municipio Torbes, pidiendo explicación sobre las razones de hecho y de derecho para la rescisión del contrato de obra; donde obtuvo como respuesta verbal, que la Alcaldía podía rescindir unilateralmente (folio 04, escrito de la demanda).
Reconoció de manera expresa, en varias de las actuaciones procesales en este litigio, haber asistido en representación de la Asociación Cooperativa “LA VIOLETA” 82422 R.L., a una reunión o audiencia conciliatoria, en fecha 20/08/2014, en la sede de la Alcaldía, para tratar lo concerniente a la Resolución N° 103/2014, de fecha 24 de Abril de 2014, en la cual se rescindió unilateralmente contrato de obra (folio 112, Acta de la Audiencia de Juicio, derecho a réplica) (folio 171, escrito de informes).
Entonces, este Árbitro Jurisdiccional, determina que existieron reuniones conciliatorias de modo extra procesal en el procedimiento administrativo, en fecha 20/08/2014; de modo que, la Administración Municipal aplicó medios alternativos para la resolución de conflictos. Así, este hecho (reunión) fue expuesto por la representación judicial de la parte demandada y, fue reconocido de manera expresa por la representación judicial de la parte demandante. Esta circunstancia de manifestación, debe interpretarse como una exteriorización de buena fe del particular o como una exteriorización de la voluntad del administrado.
Lo antes analizado, hace crear convicción en quien aquí dilucida:
Que la parte accionante obtuvo copia de la resolución que se impugnó mediante la introducción de esta acción.
De la celebración de una reunión o audiencia conciliatoria, en fecha 20/08/2014, en la sede de la Alcaldía, para tratar lo concerniente a la Resolución N° 103/2014, de fecha 24 de Abril de 2014, en la cual se rescindió unilateralmente el Contrato N° C.O.B/FCI/N°014/2013, de fecha 02/12/2013, suscrito entre la Alcaldía del Municipio Torbes (contratante), y la Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L. (contratista), para la ejecución de la obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”.
En consideración de lo expuesto, este Juzgador considera que la parte acciónate en sede administrativa tuvo conocimiento del acto administrativo de rescisión del contrato de obra, en ese sentido no conculcó el derecho a la defensa de la accionante, pues ésta pudo tener conocimiento a través de la copia obtenida y de las reuniones conciliatoria de la decisión de rescisión del contrato de obra tomada por la Administración recurrida; de igual manera, el hecho de haber acudido a esta instancia judicial a ejercer su derecho a la defensa para atacar el acto administrativo de rescisión por considerar que el mismo afectaba su esfera de intereses y derechos, sin lugar a dudas se determina que la parte recurrente tenía conocimiento del acto administrativo rescisorio.
En virtud de los razonamientos expuestos, mal puede este Juzgador considerar que en el procedimiento administrativo de autos, se le vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso a la parte recurrente, por parte de la Alcaldía del Municipio Torbes del Estado Táchira; por lo que, más allá de la interpretación que se hiciere de dicha cláusula 13, considera este Tribunal que en este caso no se verifica el vicio de falta de notificación o notificación defectuosa. A tal efecto, los vicios referidos a la ausencia de notificación y, de la violación del debido proceso y del derecho a la defensa, deben ser declarados sin lugar. Así se determina.
V
CONSIDERACIONES FINALES
1.- No desea pasar por inadvertido, este Árbitro Jurisdiccional, los otros argumentos explanados por la representación judicial de la parte demandante y por la representación judicial de la demandada, referidos sobre el “ACTA DE PARALIZACIÓN DE OBRA No. 1”, emitida por la Alcaldía del Municipio Torbes, de fecha 06/12/2013, correspondiente al Contrato N° C.O.B/FCI/N° 014/2013, para la ejecución de la obra: “CONTINUACIÓN CONSTRUCCIÓN GIMNASIO MUNICIPAL”, Municipio Torbes del estado Táchira; donde aparece como empresa contratista: ASOCIACIÓN COOPERATIVA LA VIOLETA82422, R.L. (folio 31). Acta a la cual en el capítulo destinado al análisis del cúmulo probatorio, en principio, se le otorgó valor probatorio por ser un documento administrativo.
Del motivo que justificó el acta:
Indicó la parte accionante, que ante la falta de abastecimiento de cemento por parte del ente contratante, se paralizó la obra, por lo cual se levantó el acta de paralización de obra antes discriminada.
Al respecto, el Tribunal, trae a colación lo estipulado del lado reverso del Contrato N° C.OB/F.C.I/014/2013, de fecha 02/12/2013, suscrito entre la Alcaldía del Municipio Torbes, y la empresa Cooperativa LA VIOLETA 82422 R.L., para la ejecución de la obra: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”; la cláusula primera (1era), la cual señala:
“El contratista, se obliga a ejecutar para “EL ENTE CONTRATANTE” a su exclusiva cuenta y costo, con sus propios elementos de trabajo, equipo, maquinaria, materiales, mano de obra, energía y fuerzas necesarias, los trabajos y obras que se detallan en el presupuesto, descripciones y especificaciones anexos a este documento, requeridos para la ejecución de obra de este contrato. (…)”
En este sentido, se determina, que la empresa contratista tenía la carga u obligación de satisfacer, por su cuenta y costo, todos los requerimientos que involucraba la realización de la obra a la cual se comprometió.
Y, por ende, mal pudo la parte demandada alegar, que dicha obligación (suministro de cemento) estaba a cargo del ente contratista. Así queda establecido.
De la nulidad absoluta del acta:
Planteó la parte demandada, que el acta en referencia estaba viciada de nulidad absoluta, por estar firmada por la Ingeniera Inspectora, sin tener competencia para ello.
Al respecto, el Tribunal, se permite invocar de la Ley de Contrataciones Públicas (2010) vigente para el momento de la realización del Acta de Paralización, el siguiente articulado:
“Artículo 115
Atribuciones y obligaciones del ingeniero inspector o ingeniera inspectora de obras
Son atribuciones y obligaciones del Ingeniero Inspector o Ingeniera Inspectora de obras las siguientes:
[…]
5. Suspender la ejecución de partes de la obra cuando éstas no se estén ejecutando conforme a los documentos y normas técnicas, planos y especificaciones de la misma.
6. Recibir las observaciones y solicitudes que formule por escrito el contratista en relación con la ejecución de la obra, e indicarle las instrucciones, acciones o soluciones que estime convenientes, dentro de los plazos previstos en el contrato o con la celeridad que demande la naturaleza de la petición.
[…]
13. Elaborar, firmar y tramitar, conforme al procedimiento establecido en estas condiciones, las actas de paralización y reinicio de los trabajos y las que deban levantarse en los supuestos de prórroga, conjuntamente con el ingeniero o ingeniera residente y el contratista.”
A la par, prevé el Reglamento de la Ley de Contrataciones Públicas:
“Artículo 16
Atribuciones de la Comisión de Contrataciones
Sin perjuicio de las atribuciones previstas en la Ley de Contrataciones Públicas, las comisiones de contrataciones tendrán las siguientes:
[…]
17. Conocer y emitir recomendación acerca de las solicitudes de paralizaciones, en la prestación de servicios y la ejecución de obras, que impliquen desfase significativo del desarrollo de proyectos, o que afecten el período contractual, en un lapso mayor de veinte días continuos a partir de la paralización.”
“Artículo 165
Procedencia de la paralización
El ingeniero inspector solicitará a la dependencia del órgano o ente contratante que le corresponda, que se ordene la paralización total de la ejecución de la obra, cuando el Contratista no cumpla con las normas técnicas, las especificaciones de la misma o cualquier otro incumplimiento con disposiciones legales y reglamentarias.”
Así las cosas, tenemos, las atribuciones del Ingeniero Inspector han sido delimitadas de acuerdo a la normativa up supra transcrita. Y, en este sentido, entiende quien aquí dilucida, que el Ingeniero Inspector será el encargado de recibir las solicitudes de paralización de la obra y, del tiempo de paralización dependerá el conocimiento del ente u órgano, para realizar dicho trámite, y una vez concedida o aprobada la paralización, éste (Ingeniero Inspector) deberá suscribir la respectiva Acta de Paralización de la Obra, conjuntamente con el Ingeniero Residente y el Contratista.
En el caso sub iudice, el trámite para la paralización de la obra no se efectuó de la manera establecida en la Ley; o sea, de autos no consta el trámite de la solicitud de paralización, ni la aprobación u autorización por el ente u órgano respectivo. Siendo así, mal pudo la Ingeniera Inspectora, haber suscrito un Acta de Paralización de Obra, sin el procedimiento previo establecido para ello; lo anterior, conlleva a que dicha actuación se configure en el vicio de incompetencia.
Y, en cuanto a dicho vicio, la Máxima Instancia Jurisdiccional, enseñó:
“En relación con el vicio de incompetencia, la Sala Político Administrativa de este máximo Tribunal, en Sentencia Nº 00028, Expediente Nº 14466 de fecha 22 de enero del año 2002, (caso: Siderúrgica del Caroní, C.A. (SIDECAR) vs. Ministerio de Hacienda), estableció lo siguiente:
(…)el vicio de incompetencia es aquel que afecta a los actos administrativos cuando han sido dictados por funcionarios no autorizados legalmente para ello, en otras palabras, la competencia designa la medida de la potestad de actuación del funcionario; en tal sentido, éste no puede hacer nada para lo cual no haya sido expresamente autorizado por Ley. De manera que el vicio de incompetencia infringe el orden de asignación y distribución competencial del órgano administrativo; en tal sentido, ha sido criterio pacífico y reiterado de esta Sala que tal incompetencia debe ser manifiesta para que sea considerada como causal de nulidad absoluta de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…). (Subrayado de la Sala).” (Sala de Casación Social, fallo del 12/08/2014, Apelación Nº AA60-S-2014-000399).
“(…) respecto al vicio de incompetencia, ha sido criterio pacífico de la Sala que la competencia es la capacidad legal de actuación de la Administración, es decir, representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por la ley; de allí que la competencia no se presume sino que debe constar expresamente por imperativo de la norma legal. Por tanto, determinar la incompetencia de un órgano de la Administración supone demostrar que ésta ha actuado sin que medie un poder jurídico previo que legitime su actuación. De esta manera en los casos en que se advierta una incompetencia manifiesta, la consecuencia será la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Vid. sentencias N° 02190 de fecha 5 de octubre de 2006 y N° 1114 del 1 de octubre de 2008).” (Sala Político-Administrativa, fallo del 28/10/2014, sentencia bajo el Nº 01471, Exp. Nº 2014-00849 AA40-X-2014-000040).
Por ende, el Tribunal, declara la nulidad absoluta del “ACTA DE PARALIZACIÓN DE OBRA No. 1”, emitida por la Alcaldía del Municipio Torbes, de fecha 06/12/2013, correspondiente al Contrato N° C.O.B/FCI/N° 014/2013, para la ejecución de la obra: “CONTINUACIÓN CONSTRUCCIÓN GIMNASIO MUNICIPAL”, Municipio Torbes del estado Táchira; donde aparece como empresa contratista: ASOCIACIÓN COOPERATIVA LA VIOLETA82422, R.L. (folio 31). Acta que fue suscrita por:
El Ing. Residente, Robert Blanco; por la contratista.
El Representante Legal de la ASOCIACIÓN COOPERATIVA LA VIOLETA82422, R.L.; por la contratista.
La Ing. Inspector, EDDY M. MORALES C.; por la Alcaldía.
2.- Este Juzgador considera, que el contrato de obra N° C.O.B/FCI/N° 014/2013, el cual tenía como objeto la ejecución de la obra: “CONTINUACIÓN CONSTRUCCIÓN GIMNASIO MUNICIPAL”, Municipio Torbes del estado Táchira; suscrito entre la Alcaldía del Municipio Tórbes del Estado Táchira y la empresa contratista: ASOCIACIÓN COOPERATIVA LA VIOLETA82422, R.L. (folio 31), se encuentra interesado el interés general, el orden público en aras de proteger el interés general o público, debido a que es una obra para beneficio de la comunidad, para el desarrollo de actividades deportivas, que van a favorecer la realización de actividades necesarias para la salud y estado físico de la persona, obra en la cual se invirtieron recursos públicos, máxime cuando consta en autos, el otorgamiento de un anticipo a la empresa contratista, por la suma de UN MILLÓN CUATROCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS BOLÍVARES (Bs. 1.468.500,00), suma de dinero ésta que es patrimonio público y la cual está manos de la contratista sin que hubiese ejecutado la obra, por lo cual, el Municipio Torbes del Estado Táchira (Alcaldía, Contraloría Municipal, Sindicatura Municipal) están en la obligación de realizar las actuaciones legales correspondientes ante las autoridades competentes a efectos de que el dinero entregado en anticipo sea reintegrado al patrimonio municipal, además que se determinen las responsabilidades a que hubiese lugar.
Resuelto todo lo que antecede, quien aquí dilucida colige, dado que la parte accionante no enervó la validez y legalidad del acto administrativo impugnado, y tampoco hizo decaer el incumplimiento de las obligaciones contraídas con la Administración; es forzoso determinar, que la acción ejercida debe ser declara sin lugar. Así se establece.
VI
DECISIÓN
En mérito de las consideraciones anteriormente expuestas, este Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, impartiendo justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide lo siguiente:
PRIMERO: SE DECLARA SIN LUGAR la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 103/2014, de fecha 24 de abril de 2014, emanada de la Alcaldía del Municipio Torbes del estado Táchira, y publicada en la Gaceta Municipal del Concejo Municipal de Torbes, estado Táchira, N° 42, de fecha 29 de Abril de 2014, mediante el cual se rescindió un contrato de obra N° C.O.B/FCI/N° 014/2013, para la ejecución de la obra: “CONTINUACIÓN CONSTRUCCIÓN GIMNASIO MUNICIPAL”, para la: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”.
SEGUNDO: SE DECLARA VÁLIDO el acto administrativo contenido en la Resolución N° 103/2014, de fecha 24 de abril de 2014, emanada de la Alcaldía del Municipio Torbes del estado Táchira, y publicada en la Gaceta Municipal del Concejo Municipal de Torbes, estado Táchira, N° 42, de fecha 29 de Abril de 2014, mediante el cual se rescindió un contrato de obra N° C.O.B/FCI/N° 014/2013, para la ejecución de la obra: “CONTINUACIÓN CONSTRUCCIÓN GIMNASIO MUNICIPAL”, para la: “CONTINUACION CONSTRUCCION GIMNASIO MUNICIPAL”.
TERCERO: SE DECLARA LA NULIDAD ABSOLUTA del “ACTA DE PARALIZACIÓN DE OBRA No. 1”, emitida por la Alcaldía del Municipio Torbes, de fecha 06/12/2013, correspondiente al Contrato N° C.O.B/FCI/N° 014/2013, para la ejecución de la obra: “CONTINUACIÓN CONSTRUCCIÓN GIMNASIO MUNICIPAL”, Municipio Torbes del estado Táchira; donde aparece como empresa contratista: ASOCIACIÓN COOPERATIVA LA VIOLETA82422, R.L.
CUARTO: Se ordena a las autoridades competentes del Municipio Torbes del estado Táchira (Alcaldía, Contraloría Municipal, Sindicatura Municipal), realizar las actuaciones legales correspondientes ante las autoridades competentes, a efectos de que el dinero entregado en anticipo, sea reintegrado al patrimonio municipal; y además, que se determinen las responsabilidades a que hubiese lugar.
Publíquese, regístrese, déjese copia certificada de este fallo para el copiador de sentencias y notifíquese.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, en fecha doce (12) de febrero de 2015. Años: 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Juez Provisorio,
Dr. José Gregorio Morales Rincón
El Secretario,
Abg. Ángel Daniel Pérez Urbina
En esta misma fecha se publicó y registró la anterior decisión, siendo las nueve de la mañana (09:00 a.m.).
El Secretario,
Abg. Ángel Daniel Pérez Urbina
Nj.
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